II GSK 983/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. L.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 686/09 w sprawie ze skargi K. L.-B. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę K. L. – B. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) we W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o znaku [...]. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., po przeprowadzeniu kontroli odmówił przyznania K. L. – B. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008 od działek rolnych lub ich części położonych na obszarach górskich i nałożył sankcje w wysokości 4.444,80zł, która miała być potrącana z płatności ONW przyznanych w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oceniając zarzuty skarżącej jako niezasadne. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że kontrola wykazała, iż zadeklarowana we wniosku powierzchnia użytkowana rolniczo na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] jest większa niż powierzchnia uprawniona do tej płatności. Co więcej, organ II instancji ustalił, iż kontrola na miejscu w dniach [...].10.2008 r. została wykonana prawidłowo. W wyniku kontroli ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności ONW, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła 87,30 %, a więc w wysokości przekraczającej 50%, co skutkowało zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 i ust.6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji (Dz. Urz. UE L. 368 poz. 74 z 2006 r.; dalej rozporządzenie Komisji nr 1975/2006). W odniesieniu do zarzutów strony co do błędnego sposobu wykonywania pomiarów, tzn. metodą GPS, organ II instancji stwierdził, iż pomiar został dokonany we właściwy sposób. W dniu [...] września 2009 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., zarzucając mu: nieuwzględnienie powierzchni gospodarstwa zmniejszonej dobrowolnie przez K. L. – B. jako podstawy obliczenia płatności, nie zaliczenie do powierzchni uprawnej areałów spełniających warunki dobrej praktyki rolnej, bardzo dużą różnicę w pomiarach kontrolnych wykonanych przez trzy firmy pomiarowe, przeprowadzenie pomiaru łąk za pomocą urządzenia GPS, który nie jest miarodajny w terenie o dużym nachyleniu. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, iż inspektorzy ARiMR przeprowadzili kontrole bez uzyskania istotnych informacji o granicach działek oraz wykoszonych łąkach. Co więcej, sposób wykonywania pomiarów, tj. przy pomocy GPS, jest niedokładny na terenach górzystych i w terenie zadrzewionym ponieważ urządzenia GPS nie odbierają sygnałów prawidłowo. Z uwagi na powyższe, w ocenie strony pomiary powinny być wykonane metodą tradycyjną przez geodetę. Skarżąca zarzuciła, iż w pomiarach kontrolnych wykonywanych przez trzy firmy pomiarowe występują bardzo duże różnice, a ostatnia kontrola przeprowadzona [...].07.2009r. nie wykazała dużej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze. WSA we W. oddalając skargę wskazał, że kontrola powierzchni działek rolnych została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli. Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut skarżącej dotyczący zastosowanej w toku kontroli metody pomiarowej GPS, która dała wyniki odbiegające od danych zadeklarowanych we wniosku. WSA we W. podkreślił, że w toku kontroli ustalanie obszaru działek rolnych może być prowadzone z wykorzystaniem wszelkich odpowiednich środków określonych przez prawo, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równą tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Metoda, którą posłużono się w sprawie ustalania powierzchni działek jest jedną z dopuszczalnych metod, ponieważ zastosowane urządzenie GPS posiadało wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania norm technicznych na poziomie Wspólnoty Europejskiej. W ocenie Sądu I instancji z uwagi na wielość dostępnych metod pomiarowych, nie można wymagać od organu administracji, aby jednocześnie dokonywał pomiaru różnymi metodami, które zresztą również mogły być niezadowalające dla strony. Sąd również uznał za niezasadny argument skarżącej, że kontrolerzy w sposób nieuprawniony wyłączyli z areału użytkowanego rolniczo obszar porośnięty łąką, której termin wykaszania w dniu kontroli, jeszcze nie upłynął, ponieważ tereny porośnięte łąką, których termin wykaszania jeszcze nie minął, nie zostały wyłączone z obszaru, zakwalifikowanego do płatności. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 nr 1269; dalej przywoływana jako p.u.s.a.) w wyniku niezbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w przepisach k.p.a. oraz w przepisach szczególnych w tym rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE . L 141 poz. 18 z 2004 r.). Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną kasator podniósł, że w trakcie pomiaru działek nie wykorzystano do weryfikacji ich powierzchni wszelkich dostępnych środków, lecz posłużono się jedynie metodą GPS, która na terenie o dużym stopniu nachylenia powierzchni oraz w sąsiedztwie drzew jest zawodna, co strona podnosiła w toku postępowania administracyjnego. W ocenie kasatora środki zastosowane do pomiaru gruntu pomimo tego, że były dopuszczalne, nie były w rozpatrywanym stanie faktycznym właściwe i należało przeprowadzić dodatkowe pomiary. Kasator kwestionuje również niezakwalifikowanie do powierzchni uprawnej obszarów, na których stwierdzono samosiejkę drzew i krzewów i stwierdzenie, że wyrośnięcie samosiejki świadczy o długotrwałym wyłączeniu tych gruntów z rolniczego użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia skierowany przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracyjnego ma za zadanie doprowadzić nie do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku w obszarze przez kasację zakreślonym. Sformułowane przez kasatora zarzuty w ramach wskazanych przez niego podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. kierunkują i ograniczają kontrolę kasacyjną wyroku, co wynika z przyjętej art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto, powinna spełniać warunki szczególne dla takiego pisma procesowego. Obowiązek wskazania podstawy kasacyjnej i uzasadnienia postawionych w jej ramach zarzutów, oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnych przepisów postępowania lub przepisów (norm) prawa materialnego naruszonych przez sąd I instancji. Jak wynika ze skargi kasacyjnej jej autor, powołując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca Sądowi I instancji niezbadanie poprawności ustalenia stanu faktycznego tj. określenia powierzchni działek uprawniających do płatności za 2008 rok. Zdaniem kasatora powierzchnia zakwestionowanych przez organ działek rolnych, powinna była zostać zweryfikowana inną, niż GPS metodą pomiarową uwzględniającą szczególne warunki terenowe, na które składały się pochylenie terenu i rosnące w pobliżu drzewa. Jak podnosi się w skardze kasacyjnej organ nie zastosował właściwych do pomiaru terenu środków, naruszając tym samym przepis art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, co z kolei zaakceptował WSA, czym naruszył przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Na wstępie należy stwierdzić, że płatność ONW przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, jeżeli m.in. posiadane grunty mają minimalną powierzchnię 1 ha oraz jeśli rolnik zobowiąże się prowadzić działalność gospodarczą na tych gruntach przez co najmniej 5 lat od dnia otrzymania pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Zgłoszona wnioskami do płatności powierzchnia gruntów rolnych oraz ich stan podlega, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich(Dz. U. nr 64 poz. 427; dalej ustawa o wspieraniu rozwoju), kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu określonej przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Kontrola administracyjna ( art. 74 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. nr 277 poz. 1 z 2005 r.)) pozwala na wykrycie nieprawidłowości w zakresie m.in. zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek oraz weryfikuje kwalifikacje do otrzymania pomocy (art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 ). Charakter wykrytych wskutek kontroli administracyjnej nieprawidłowości może być, jak wynika z art. 24 ust. 2 cyt. rozporządzenia Komisji, podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ kontroli na miejscu. Kontrola ta obejmuje wszystkie działki zadeklarowane we wniosku o płatność, a ich powierzchnia stosownie do art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Metodą pomiaru wykorzystaną w przedmiotowej sprawie była metoda pomiaru przy użyciu systemu GPS, która znajduje zastosowanie na podstawie art. 29 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 796/2004, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Naczelny Sąd Administracyjny, po skonfrontowaniu stanowiska WSA z załączonymi do akt sądowych aktami administracyjnymi sprawy, podziela ocenę Sądu I instancji w zakresie właściwości zastosowanej metody pomiaru i jego poprawności. Nie może ulegać wątpliwości, że w kategorii środków odpowiednich zapewniających wykonanie pomiaru w prawidłowy sposób znajduje się metoda pomiaru przy użyciu urządzenia GPS, które ma, jak w badanej sprawie, wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania norm technicznych na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Należy również wskazać, że to organ decyduje, jakie dopuszczone prawem środki są właściwe do dokonania pomiaru działki rolnej zgłoszonej do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Wreszcie nie można nie zauważyć, iż - co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych - organ dokonując pomiarów przy wykorzystaniu GPS posługiwał się dodatkowo zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz przede wszystkim wgranym podkładem mapowym uwzględniającym nachylenia terenu i oznaczającym granice działek ewidencyjnych. Skarżąca, formułując zarzut doboru niewłaściwej metody pomiaru, a nie kwestionując faktu posiadania przez urządzenie GPS wymaganych certyfikatów, nie dostrzegła ani tego, że pomiary GPS wspomagane były środkami mającymi znaczenie dla jakości i prawidłowości pomiaru, ani faktu, że kontrolujący dokonali lustracji działek rolnych wzdłuż ich granic naturalnych i rzeczywistych, biorąc pod uwagę grunty użytkowane rolniczo. Tymczasem okoliczności te, zważywszy na zarzut niezweryfikowania powierzchni działek rolnych za pomocą wszelkich właściwych środków i dodatkowych dowodów mają zasadnicze znaczenie i prowadzą do wniosku, że zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej są chybione, a ocena Sądu I instancji co do tego, iż kontrolę przeprowadzono zgodnie z prawem, nie budzi żadnych wątpliwości. Zarzutów skargi kasacyjnej nie może również wspomóc odwołanie się do wykonanych przez firmę T. S.A. pomiarów z [...] lipca 2009 roku, bowiem kontrola ta uwzględnia zupełnie inny okres, niż wnioskowany w przedmiotowej sprawie i jak trafnie zauważa Sąd I instancji, nie była w ogóle brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2009r. Na marginesie należy wskazać dostrzeżoną przez WSA okoliczność sprawdzenia przez Regionalne Biuro Kontroli we W. protokołu z kontroli wykonanej przez firmę T. i fakt zgłoszenia przez skarżącą do dopłat w 2009 roku mniejszych, niż w 2008 r. powierzchni. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.