I OSK 639/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 973/19 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. oddalił skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: We wniosku do Starosty C. z dnia 20 lutego 2019 r. K. R., powołując się na treść art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341, dalej też jako ustawa lub u.k.p.) wniósł o przywrócenie mu uprawnień do kierowania pojazdami, które zostały mu cofnięte decyzją Starosty C. z dnia [...] listopada 2005 r. w związku z niepoddaniem się w wyznaczonym terminie kontrolnemu badaniu lekarskiemu. W uzasadnieniu podniósł, że w związku z dołączonym do wniosku orzeczeniem lekarskim z dnia [...] stycznia 2019 r., stwierdzającym w odniesieniu do niego brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeniem psychologicznym z dnia [...] stycznia 2019 r., przestała istnieć przeszkoda w związku z którą przedmiotowe uprawnienia zostały mu cofnięte. Starosta C. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b u.k.p, odmówił przywrócenia przedmiotowych uprawnień do czasu zdania egzaminu państwowego (kontrolnego) w dowolnym wybranym wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego (WORD) na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w związku z decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B był on pozbawiony uprawnień na okres przekraczający rok i dlatego zgodnie z treścią art. 102 ust. 2 i art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. przywrócenie cofniętych uprawnień może nastąpić jedynie po pozytywnym sprawdzeniu jego kwalifikacji w tym zakresie w formie egzaminu państwowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę na zawiadomienie z dnia 18 września 2006 r. sporządzone przez Starostę C. o wykonaniu prawomocnego wyroku z dnia [...] stycznia 2006 r., którym wymierzono skarżącemu środek karny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 4 lat, w którym to zawiadomieniu z powołaniem się na treść art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego stwierdzono, że orzeczony środek karny oznacza cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro jednocześnie w zawiadomieniu tym wskazano dokładnie początkową i końcową datę wykonania objętej nim kary dodatkowej, to zdaniem Kolegium, należy go traktować jako decyzję Starosty o cofnięciu uprawnień. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżącemu cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. Doszło przy tym do tego dwoma różnymi decyzjami i w oparciu o różne podstawy prawne. Decyzją Starosty C. z dnia [...] listopada 2005 r. do cofnięcia tych uprawnień doszło w związku z niepoddaniem się przez skarżącego kontrolnemu badaniu lekarskiemu, na które został skierowany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przez organ Policji. Właśnie do tego cofnięcia nawiązuje wniosek skarżącego z dnia 20 lutego 2019 r. o przywrócenie mu uprawnień w oparciu o treść art. 103 ust. 3 ustawy, wskazując na ustanie przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, a to w następstwie przedłożenia wymaganego orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego. Pomija przy tym skarżący całkowicie okoliczność upływu czasu od cofnięcia mu uprawnień, tj. ponad 13 lat, w którym to okresie uprawnień tych był pozbawiony i formalnie pojazdami w zakresie kategorii B nie powinien kierować. Tymczasem, warunkiem przywrócenia uprawnień jest sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego gdy uprawnienia te były cofnięte na okres przekraczający rok. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie podzielił bowiem stanowiska, że zawsze okres ten powinien wynikać wprost z literalnego brzmienia decyzji o cofnięciu uprawnień. Wskazał, że należy mieć na uwadze podstawę wydania takiej decyzji i przyczyny cofnięcia uprawnień. W przypadku cofnięcia uprawnień w związku z niepoddaniem się obowiązkowemu badaniu lekarskiemu i psychologicznemu w decyzji o cofnięciu uprawnień nie orzeka się o okresie którego to cofnięcie dotyczy, a to z tego powodu, że ustalenie takiego okresu nie jest w takim przypadku z oczywistych przyczyn możliwe. Nie wiadomo bowiem kiedy i czy w ogóle kierowca pozbawiony uprawnień wymagane pozytywne wyniki badań odnośnie stanu jego zdrowia przedstawi. Zadaniem Sądu I instancji, należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji, na użytek treści art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy, decydować będzie faktyczny czasokres w którym kierowca w wyniku wcześniejszego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie posiada. Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do obejścia prawa ze szkodą dla bezpieczeństwa w ruchu lądowym, gdy zważy się, że u podstaw statuowania wymogu z art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy leżało założenie, iż po roku nie kierowania pojazdami umiejętności kierowcy w tym zakresie mogą budzić wątpliwości i dlatego wymagają sprawdzenia. Niezależnie od tego Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że za decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień należy uznać również skierowane do skarżącego przez Starostę C. zawiadomienie z dnia 18 września 2006 r. o wykonaniu środka karnego. Wbrew stanowisku skarżącego dokument ten zawiera bowiem również podstawę jego wystawienia tj. art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego z jednoczesnym stwierdzeniem, że zgodnie z tym przepisem orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów oznacza cofnięcie uprawnień o jakim w tym przepisie mowa. Gdy jednocześnie zawiera on datę wydania, adresata, podpis uprawnionej do wydania osoby, powołanie się na prawomocny wyrok karny i obowiązek jego wykonania przez orzeczenie w przedmiocie cofnięcia uprawnień oraz początkową i końcową datę cofnięcia uprawnień to nie może ulegać wątpliwości, że spełnia on podstawowe wymogi niezbędne do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 104 i art. 107 § 1 Kpa. Samo nazwanie tego dokumentu zawiadomieniem, a nie decyzją powyższego ustalenia nie podważa, gdyż w tym względzie liczy się jego treść, zwłaszcza gdy również w jego nazwie jest mowa wprost o wykonaniu środka karnego, co stanowi nawiązanie do treści art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (obecnie Dz. U. 2019. 676). Brak wyodrębnionego uzasadnienia oraz pouczenia o prawie odwołania stanowią jedynie wady niepozbawiające tego dokumentu cech decyzji administracyjnej. Na podkreślenie zasługuje przy tym okoliczność, że już w świetle treści pouczenia zawartego w tym dokumencie (decyzji) skarżący miał świadomość, że przywrócenie uprawnień uzależnione będzie "od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji". W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skoro warunkiem przywrócenia skarżącemu pozbawionych uprawnień jest pozytywne sprawdzenie jego kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, którego to warunku nie spełnił, to odmowa przywrócenia mu uprawnień nastąpiła zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. R. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem cofnięcia uprawnień na okres przekraczający rok należy rozumieć faktyczny czasookres, w którym kierowca nie posiadł uprawnień do kierowania pojazdami, a nie okres, na który orzeczono cofnięcie uprawnień; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez uznanie pisma Starosty C. z dnia 18 września 2006 r. za decyzję w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo że zawiera jedynie rozstrzygniecie w zakresie zatrzymania dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim podkreślić, że skarżącemu cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami w kat. B już na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. a to z uwagi na niepoddanie się w wyznaczonym terminie kontrolnemu badaniu lekarskiemu. Następnie, co również nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem karnym z dnia [...] stycznia 2006 r., którym wymierzono mu środek karny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 4 lat. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. okazał się nieuzasadniony. Autor kasacji podważał w tym zakresie prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia "cofnięcia uprawnień na okres przekraczający rok" polegającą na przyjęciu, iż jest to faktyczny czasookres, w którym kierowca nie posiadał uprawnień pojazdami. Odnosząc się do tego trzeba wskazać, iż art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p. statuuje dwie sytuacje, w których zachodzi konieczność sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Pierwsza ma miejsce gdy osoba ubiega się o przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji (lit. a). Druga natomiast występuje gdy osoba ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok (lit. b). Przepis ten odwołuje się zatem do dwóch instytucji uregulowanych w przepisach u.k.p., a mianowicie do przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdem oraz do zwrotu prawa jazdy. Nie ulega wątpliwości, iż dysponowanie dokumentem prawa jazdy wiąże się na gruncie przepisów u.k.p. z posiadaniem uprawnień do kierowania pojazdami. Prawo jazdy poświadcza jedynie stosowne uprawnienie kierującego pojazdem. Ma zatem charakter wtórny, a tym samym dokument prawa jazdy może uzyskać tylko ten, kto posiada określone uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji utrata uprawnień do kierowania pojazdami oznacza, że dokument prawa jazdy odnoszący się do owego uprawnienia przestaje pełnić swą funkcję, a to oznacza, iż nie może być wydany osobie, która uprawnień do kierowania pojazdami nie posiada, bowiem została ich pozbawiona. Dokonując na gruncie powyższych okoliczności wykładni art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. należy dostrzec, iż przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem – poza sytuacją gdy cofnięcie uprawnienia nastąpiło w związku z utrata kwalifikacji – pociąga za sobą konieczność sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego tylko wtedy gdy uprawnienie to było cofnięte na okres przekraczający rok. Użyty w owym przepisie zwrot "cofniętego na okres roku" uznawany jest w orzecznictwie za cofnięcie określone w treści decyzji, a zatem to z decyzji powinno wynikać, że cofnięcie to następuje na okres przekraczający rok. Z kolei treść art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. nie dostarcza wątpliwości, iż zwrot zatrzymanego prawa jazdy winien być poprzedzony sprawdzeniem kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w sytuacji pozbawienia prawa jazdy przez okres przekraczający rok. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3308/19, że na gruncie powyższej regulacji nie ma wątpliwości, iż chodzi o okres faktycznego a nie orzeczonego pozbawienia prawa jazdy. Posłużenie się pojęciem "którego była pozbawiona" powoduje, iż regulacja ta znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji zatrzymania prawa jazdy w warunkach art. 102 u.k.p., a więc przy jednoczesnym zachowaniu uprawnień do kierowania pojazdami (art. 102 ust. 2 zdanie drugie u.k.p.), ale także wtedy gdy pozbawienie prawa jazdy jest konsekwencją cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem, w warunkach innych niż określone w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., a więc gdy orzeczenie o cofnięciu uprawnień nie wskazuje okresu, na jaki orzeczono cofnięcie, a jednocześnie okres pozbawienia prawa jazdy przekracza rok. Powyższy sposób wykładni owej regulacji prowadzi do konstatacji, iż wyniki wykładni gramatycznej korespondują z wykładnią funkcjonalną. Odwołanie się do celu owej regulacji, którym pozostaje konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, prowadzi do wniosku, iż ustawodawca jednolicie traktuje tych kierowców, którym cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdem lub którym zatrzymano prawo jazdy, a okres pozbawienia prawa jazdy przekracza rok. W każdym z tych przypadków, zarówno przywrócenie uprawnień, jak i zwrot zatrzymanego prawa jazdy wymaga sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego odpowiedniego do rodzaju uprawnienia (art. 49 ust. 2 u.k.p.). Taki sposób wykładni powyższej regulacji jest uzasadniony koniecznością weryfikacji kwalifikacji tych kierowców, którzy na skutek zaistnienia zróżnicowanych przyczyn zostali wyeliminowaniu z ruchu drogowego, a okres długotrwałej niemożności kierowania pojazdami (okres przekraczający rok) powoduje wątpliwości co do zachowania kwalifikacji do kierowania pojazdami. W rozpatrywanym przypadku skarżącemu cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r, i choć w decyzji tej nie zakreślono czasu tego cofnięcia, to uprawnień tych skarżący przez ponad 13 lat nie odzyskał. Mając na uwadze, iż zarówno przyczyny cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 103 ust. 1 – 6 u.k.p.), jak i skutki wydanego w tym zakresie orzeczenia mają donioślejsze znaczenie prawne niż przyczyny i skutki zatrzymania prawa jazdy (art. 102 ust. 1 u.k.p.), a to chociażby z uwagi na wtórny, bowiem pochodzący od uprawnienia do kierowania pojazdami, charakter dokumentu prawa jazdy, to nie można zgodzić się z wykładnią art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. wskazywaną przez autora skargi kasacyjnej. Skoro nie ulega wątpliwości, iż zatrzymanie prawa jazdy przez okres przekraczający rok, pociąga za sobą konieczność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowemu w razie ubiegania się o zwrot prawa jazdy (art. 102 ust. 2 zdanie drugie u.k.p.), to zupełnie nielogiczny byłoby brak takiego obowiązku kierowcy, któremu cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami w sytuacji gdy okres pozbawienia prawa jazdy przekraczał rok. Nietrafne natomiast było stanowisko Sądu I instancji kwalifikujące zawiadomienie z dnia 18 września 2006 r. o wykonaniu środka karnego, jako kolejną decyzję administracyjną o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, co słusznie wytknięto w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw do ponownego cofania skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w kat. B, skoro miał on już je cofnięte decyzją Starosty C. z dnia [...] marca 2019 r. i dotychczas ich nie odzyskał. Jakkolwiek więc w sprawie mamy do czynienia z dwoma różnymi przyczynami cofnięcia uprawnienia, to jednak ponowne zastosowanie w istocie tej samej instytucji (cofnięcia uprawnienia wg tej samej kategorii) nie jest dopuszczalne. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do zakwalifikowania skierowanego do skarżącego zawiadomienia o wykonaniu środka karnego, jako decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, tym bardziej, że – jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie – nie spełniało ono elementarnych wymogów co do formy prawnej decyzji, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. Wskazane uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, co stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. było wymogiem koniecznym do uwzględnia skargi kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tym przypadku okres pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami przekraczał rok, co oznaczało, że ich przywrócenie wymagało sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.