II SA/Gd 670/09

SENTENCJA Dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. i P. W. na postanowienie Wojewody z dnia 7 września 2009 roku, nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z dnia 2 czerwca 2009 roku, nr [...] wydanego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 2. określa, iż postanowienia opisane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących S. W. i P. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 grudnia 2008 roku, nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał S. i P. W. pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gmina K. Podaniem z dnia 8 maja 2009 roku A. M., K. M. i K. M. zwrócili się do Starosty o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją wskazując, że w postępowaniu tym nie brali udziału i domagając się jednocześnie wstrzymania wykonania ww. decyzji. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2009 roku, nr [...] Starosta wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że A. M., K. M. i K. M. nie brali w tym postępowaniu udziału. Kolejnym postanowieniem z dnia 2 czerwca 2009 roku, nr [...] Starosta wstrzymał wykonanie opisanej na wstępie decyzji własnej z dnia 30 grudnia 2008 roku stwierdzając, iż okoliczności sprawy oraz zebrane dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. S. i P. W. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie Starosty z dnia 2 czerwca 2009 roku wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 30 grudnia 2008 roku. Wojewoda - postanowieniem z dnia 7 września 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 152 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając stanowisko organu pierwszej instancji za słuszne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Wojewody, S. i P. W. wnieśli o jego uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili, iż zostało błędnie oparte na przepisach art. 152 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy organ powinien zastosować art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.. Stwierdzili nadto, iż organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. albowiem doręczył je samym skarżącym, a nie ich pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Podnieśli nadto, iż wstrzymanie robót budowlanych naraża ich na istotne straty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Wojewody, orzeczenie Starosty z dnia 2 czerwca 2009 roku, nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest postanowieniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Stosownie zatem do treści art. 124 § 1 k.p.a. powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Należy przy tym zauważyć, iż podpis jest istotnym (obligatoryjnym) elementem postanowienia, gdyż stanowi gwarancję, że postanowienie pochodzi od określonego w nim organu i jest wyrazem jego woli oraz zostało wydane przez osobę uprawnioną do działania w imieniu tego organu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności stwierdził, iż znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie Starosty z dnia 2 czerwca 2009 roku o wstrzymaniu wykonania decyzji własnej z dnia 30 grudnia 2008 roku nie zostało podpisane. Wydając to orzeczenie Starosta w sposób oczywisty naruszył zatem jednoznaczną w swej treści dyspozycję przepisu art. 124 § 1 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia takiego naruszenia prawa jest, w każdym przypadku, stwierdzenie nieważności postanowienia, ponieważ tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, z uwagi na doniosłość podpisu jako elementu postanowienia organu administracji publicznej, ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 24 stycznia 1991 roku, sygn. akt SA/Gd 1152/90, ONSA 1991/2/34; z dnia 27 marca 1991 roku, sygn. akt SA/Kr 162/91, ONSA 1991/2/42; z dnia 22 listopada 2000 roku, sygn. akt I SA 1109/00, Baza Orzeczeń LEX nr 55019; z dnia 12 marca 1997 roku, sygn. akt SA/Gd 2939/95, Baza Orzeczeń LEX nr 30583; z dnia 4 lipca 1997 roku, sygn. akt I SA/Kr 88/97, Baza Orzeczeń LEX nr 31511; z dnia 12 kwietnia 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 1089/98, Baza Orzeczeń LEX nr 44070; z dnia 4 lutego 2009 roku, sygn. akt II OSK 108/08 i powołane tam orzecznictwo - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wprawdzie wyroki te dotyczą kwestii podpisywania decyzji administracyjnych, jednak poglądy w nich przedstawione mają w pełni zastosowanie do postanowień wydawanych przez organy administracji publicznej, ponieważ rozwiązania zawarte w przepisach art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a. - dotyczące podpisywania orzeczeń - są identyczne.). Również organ odwoławczy - utrzymując w mocy powyższe postanowienie Starosty, wydał postanowienie obarczone tą samą wadą tj. rażąco naruszające prawo (art. 124 § 1 k.p.a.), co spowodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności. Obowiązkiem organu drugiej instancji było bowiem rozpatrzenie zażalenia i wydanie postanowienia zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy - oprócz rozważenia zarzutów zawartych w zażaleniu, obowiązany był przy tym z urzędu skontrolować czy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Wojewoda obowiązku tego należycie nie wykonał, ponieważ nie dostrzegł, że zaskarżone zażaleniem postanowienie Starosty z dnia 2 czerwca 2009 roku nie zostało podpisane. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji - wydanych w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Sąd stwierdził zatem, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa miało charakter rażący, ponieważ było oczywiste i dotyczyło przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego wykładni oraz spowodowało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Stwierdzenie powyższych uchybień, zdaniem Sądu - czyniło przy tym bezprzedmiotowym merytoryczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z dnia 2 czerwca 2009 roku, nr [...] wydanego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. O wstrzymaniu wykonania uchylonych orzeczeń Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 100 zł Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji były dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd - na mocy art. 119 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, czyli - stosownie do treści art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ pierwszej instancji rozpozna wniosek A. M., K. M. i K. M. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia 30 grudnia 2008 roku, uwzględniając treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających elementy postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym.