III SA/Po 1068/22

SENTENCJA Dnia 23 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Kosewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Szpitala Klinicznego w P. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego bez rozpatrzenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Pismem z 14 września 2022 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego poinformował stronę, że jego wniosek złożony w konkursie został pozostawiony bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia warunku formalnego nr 2 "Kompletność wniosku i załączników". Strona wniosła skargę do Sądu na powyższe pismo. Organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowano w art. 3 § 2 p.p.s.a., wymieniając formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Ustawą szczególną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ocena czy wniosek nie zawiera braków wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2, czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów dokonywanej - zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - przez komisję oceny projektów. Przepisy ustawy wdrożeniowej ani regulamin konkursu nie przewidują żadnego środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Ustawa wdrożeniowa przewiduje środek odwoławczy w postaci protestu, jednak przysługuje on jedynie od informacji o negatywnej ocenie projektu. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów (art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m. in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują także skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61 ustawy wdrożeniowej. Z analizy przepisów ustawy wdrożeniowej wynika zatem, że wiąże ona możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz - w dalszej kolejności - wniesienia skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 tej ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Z powyższych przepisów wynika, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jedynie zachowanie procedury poprawnego złożenia wniosku daje możliwość jego oceny. Dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu ograniczono zatem do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru. W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ - jak uznał organ - wniosek zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. W konsekwencji wniosek strony skarżącej nie został oceniony negatywnie, wobec czego skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu na podstawie art. 53 ustawy wdrożeniowej. Z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 ustawy wdrożeniowej, nie można bowiem utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy wdrożeniowej. W konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku nie stanowi oceny projektu. Od rozstrzygnięcia takiego nie przysługuje protest, albowiem możności zaskarżenia środkiem odwoławczym czynności w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie przewidział ustawodawca, który wyraźnie i jednoznacznie możność wniesienia protestu zastrzegł wyłącznie dla przypadków negatywnej oceny projektu. Z tych też przyczyn za niedopuszczalne uznać należy także zaskarżenie tego rodzaju czynności skargą do sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyrażane jest również w orzecznictwie sadów administracyjnych (por.: postanowienia o sygn. akt I GSK 1136/19, I GSK 2641/18, II GSK 3855/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Wobec tego pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Za dopuszczalnością skargi nie przemawia też art. 64 ustawy wdrożeniowej stanowiący, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Przepis ten określa zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem a realizacją uprawnienia lub obowiązku. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego. Nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Normy takiej nie zawierają przepisy ustawy wdrożeniowej. Przyznaje ona organowi prawo wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1). Projekty podlegają ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2). Z przepisów ustawy nie wynika zatem dla wnioskodawców żadne bezpośrednie uprawnienie do uzyskania dofinansowania. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone w ustawie wdrożeniowej kryteria oceny. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieusunięcia braków uniemożliwiających poddanie projektu ocenie według określonych w ustawie wdrożeniowej kryteriów wyboru nie wpływa więc bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa i nie może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienia o sygn. akt I GSK 2641/18, II GSK 3855/17 - dostępne w CBOSA). Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oznacza niepodjęcie przez organ dalszych czynności, przewidzianych w ustawie wdrożeniowej, zmierzających do rozstrzygnięcia konkursu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej rozstrzygnięciem konkursu jest zatwierdzenie listy ocenionych projektów. Można ewentualnie rozważać, czy niepoddanie wniosku ocenie na skutek pozostawienia go bez rozpatrzenia oznacza bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest to jednak przedmiotem niniejszej sprawy. W ocenie Sądu brak podstaw do rozszerzania możliwości wniesienia protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego na inne niż wskazane w ustawie wdrożeniowej akty. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który w sprawie ma zastosowanie na podstawie art. 64 ustawy wdrożeniowej, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tego względu w pkt 1 sentencji odrzucono skargę. W pkt 2 sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.