III SA/Kr 766/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie S WSA Hanna Knysiak - Sudyka S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Danuty Jantas w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO-NP-4115-573/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. UZASADNIENIE Decyzją z 31 sierpnia 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy K. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1265) - dalej: u.ś.r. W odwołaniu skarżąca podniosła, że organ orzekł w sprawie na podstawie art. 17 ust. 1 b. u.ś.r. podczas, gdy przepis ten utracił moc na postawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 28 lutego 2022 r., znak: SKO-NP-4115-573/21 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, w zakresie w jakim organ I instancji nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Jednakże związku z faktem, że po stronie skarżącej występują przesłanki negatywne warunkujące odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, Kolegium uznało, że brak było podstaw do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczył bowiem sam fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia równoważnego. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że matka skarżącej, ur. 1933 r. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 16 marca 2021 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N., na podstawie którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 stycznia 2021 r. Kolegium podkreśliło, że matka skarżącej posiadał jeszcze pięcioro dzieci (prócz skarżącej). Syn J. B. mieszkał w M. (gm. L.) wraz z żoną i jednym dzieckiem i zgodnie ze złożonym oświadczeniem nie mógł opiekować się matką ponieważ pracował w Belgi w branży budowlanej. Syn M. J. był na emeryturze, zamieszkiwał z synem w J. (gm. K.) i według złożonego oświadczenia nie mógł sprawować opieki nad matką albowiem jego noga nie jest w pełni sprawna po wypadku w pracy. Córka J. W. mieszkała w D., była emerytką i pracowała na umowę zlecenia. Według oświadczenia nie mogła sprawować opieki nad matką z uwagi na zbyt dużą odległość oraz wykonywaną pracę. Syn J. B. mieszkał i pracował zawodowo w N., odmówił złożenia oświadczenia w kwestii wykonywania swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki jako powód podając "obawy co do jego wykorzystania". Syn A. R. zamieszkiwał w K. i pracował zawodowo w N. - według oświadczenia skarżącej w dzieciństwie został on adoptowany przez Z. i A. R. i obecnie odwiedzał matkę kilka razy w roku. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca opiekuje się matką, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jest przewlekle chora, pozostaje w specjalistycznym leczeniu kardiologicznym z uwagi na niewydolność krążenia, migotanie przedsionków, miażdżycę, a ponadto cierpi na kamicę pęcherzyka żółciowego, torbiele wątroby, przewlekłą białaczkę limfatyczną oraz nadciśnienie. Skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, ubieraniu się, czesaniu, kąpieli. Skarżąca ponadto przygotowuje posiłki, podaje leki oraz realizuje recepty i załatwia wizyty u lekarzy specjalistów. Kolegium uznało, że w przypadku skarżącej nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Z akta sprawy nie wynika bowiem aby skarżąca kiedykolwiek pracowała zawodowo. Z kolei ustalony zakres opieki - w ocenie Kolegium - nie dawał podstawy do uznania ażeby sprawowana przez skarżącą opieka nad matką nie pozwalała jej na podjęcie zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie. Matka skarżącej, jakkolwiek niewątpliwie była osobą schorowaną z racji podeszłego wieku jednakże, czynności, które według ustaleń wykonuje córka, nie odbiegały od zwykłych czynności związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem. Pomoc w codziennym funkcjonowaniu jak kąpiel czy czesanie, przygotowywanie posiłków, podawanie leków nie stanowiła przeszkody w podjęciu zatrudnienia, podobnie ma się rzecz z zakupem leków i wizytami u lekarza, które nie są przecież codzienną koniecznością. Nie bez znaczenia jest także fakt, że osoba wymagająca opieki oprócz skarżącej posiada jeszcze pięcioro dzieci z czego przynajmniej czworo jest zobowiązanych do alimentacji w równym stopniu co skarżąca. Po stronie rodzeństwa, w ocenie Kolegium nie było przeszkody, która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. - mającej charakter obiektywny, niezależny od ich woli. Tymczasem w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności choćby w ograniczonym zakresie. Okoliczność polegająca na tym, że osoba zobowiązana do opieki zamieszkuje bądź pracuje zawodowo w innej miejscowości nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na anulowanie obowiązku alimentacyjnego. Kolegium podkreśliło też, że M. J. przebywa na emeryturze i zamieszkuje w tej samej gminie co skarżąca co daje podstawy do przyjęcia, że może współdzielić opiekę nad matką wraz ze skarżącą. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazywało, że obowiązek alimentacyjny nie musiał polegać na osobistym staraniu, lecz mógł ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. W ocenie organu przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach A. B. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że: – zakres opieki nad matką nie daje podstawy do uznania, żeby sprawowana opieka nie pozwalała skarżącej na podjęcie zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie, – nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy stanem zdrowia matki skarżącej i koniecznością sprawowania nad nią opieki, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze, – brat M. J. może współdzielić ze skarżąca opiekę nad matką, 2. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że rodzeństwo skarżącej ma możliwość pokrywania kosztów opieki nad matką, 3. art. 17 ust. 1 u.ś.r przez jego błędną wykładnię i niesłuszne uznanie, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak również nieprawidłowe przyjęcie, że rodzeństwo skarżącej ma obiektywną możliwość udzielania pomocy w sprawowaniu tej opieki, a w konsekwencji odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej mama jest osobą poważnie schorowaną, w podeszłym wieku. Aktualnie była osobą leżącą, wymaga aktywizacji w chodzeniu. Ma problemy z moczem, zawroty głowy. Nie jest w stanie samodzielnie przejść do toalety, przygotować posiłku, umyć się, ubrać, uczesać. Potrzebuje pomocy niemal we wszystkich czynnościach życia codziennego. Nadto, boi się zostawać sama. Skarżąca podała, że przygotowuje dla mamy śniadania i kolacje, gotuje obiady i podaję je. Podaję nadto matce leki, pierze, załatwia recepty, wizyty u lekarzy, wykupuje leki, robi zakupy, jeździ do lekarzy, dbam o higienę osobistą mamy, czeszę ją, zaprowadza do łazienki. Skarżąca podniosła, że jej matka wymaga całodobowej opieki, w związku z czym skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w ograniczonym zakresie. Z uwagi na to, że rodzeństwo mieszka w różnych miejscowościach nie jest w stanie wykonywać opieką nad mamą. Aby tak się stało mama musiałaby mieszkać u każdego z dzieci przez pewien czas w roku, czego chcą uniknąć. Mama mieszka w swoim domu, w którym czuje się bezpiecznie, pewnie, nie chce zmieniać miejsca zamieszkania. M. J. nie był w stanie zajmować się matką, gdyż ze względu na stan zdrowia i problemy z poruszaniem się sam potrzebuje pomocy innych osób. Podniosła też, że Kolegium nie wskazało jaka jest sytuacja finansowa i rodzinna jej rodzeństwa. Tymczasem każde z nich ma swoją rodzinę, ponosi koszty utrzymania domu i rodziny i nie stać ich na opłacanie opieki dla mamy. W toku postępowania rodzeństwo wyjaśniało, z jakich przyczyn nie ma obiektywnej możliwości udzielania mi fizycznej, osobistej pomocy w opiece nad mamą. Żadne z rodzeństwa nie ma możliwości przyjeżdżać i regularnie, na zmianę ze skarżącą sprawować opieki nad mamą. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. W piśmie z 24 października 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie D. J., która zgłosiła swój udział w sprawie na zasadzie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podkreślała m.in., że matka skarżącej ma pięcioro dzieci, a więc opieka nad nią może zostać rozdzielona pomiędzy dziećmi. W razie braku możliwości sprawowania osobistej opieki istnieje możliwość finansowego wsparcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie była zasadna ponieważ organy prawidłowo ustaliły brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W rozpoznawanej sprawie poza sporem było spełnianie przez matkę skarżącej części przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia (stopień niepełnosprawności i obiektywnie zły stan zdrowia). Kluczowe dla sprawy było natomiast, czy w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tzn. czy prawidłowa i zgodna z prawem była ocena organów, że skarżąca była nieuprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki jakiej wymagała podopieczna (matka skarżącej) nie wykluczał podjęcia zatrudnienia przez jej córkę. Ponadto sporne było, czy organy mogły w ten sposób interpretować zasadę pomocniczości ustawy o świadczeniach rodzinnych, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby tylko wówczas, gdyby pozostałe dzieci osoby niepełnosprawnej, w stosunku do której istniał obowiązek alimentacyjny – nie były w stanie wspomóc opiekuna czy to w formie świadczeń rzeczowych (pomocy w czynnościach opiekuńczych), czy też finansowo. Powołany w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi (w części istotnej dla rozstrzyganej sprawy), że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołany przepis jest jednak elementem całego systemu prawnego, który właśnie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wskazuje krąg osób zobowiązanych do alimentacji tj. prawnego obowiązku dostarczania przede wszystkim środków utrzymania (art. 128 k.r.o.). W tym miejscu należałoby podkreślić, jako to wskazują sądy administracyjne, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania w ogóle pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Samo orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej nie rozstrzygało więc o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką w rozumieniu u.ś.r. Odnosząc się więc do argumentów skarżącej w zakresie braku możliwości pomagania jej w opiece nad matką przez rodzeństwo to należałoby powtórzyć za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 1818/21 (odwołującego się w tym zakresie do innych orzeczeń sadów administracyjnych), że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym; przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowania opieki matką, jednak jej nie uniemożliwiają. W rozpoznawanej sprawie jeden z braci nabył uprawnienia emerytalne i zamieszkiwał wprawdzie w pobliskiej miejscowości, ale na terenie tej samej gminy. Druga z córek, zamieszkująca na terenie D., również nabyła uprawnienia emerytalne, a w oświadczeniu o braku pomocy siostrze w opiece nad matką, powoływała się jedynie na dodatkowe zatrudnienie na umowę zlecenie. Sąd zdaje sobie sprawę, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny wymaga poświecenia osób najbliższych, ale zasada pomocniczości zapewnienia pomocy przez państwo kosztem publicznych finansów powoduje, że środki te są angażowane dopiero w sytuacji gdy obiektywnie nie jest możliwe wykorzystanie pomocy rzeczowej lub finansowej osób zobowiązanych prawnie do alimentacji niepełnosprawnego. W tym kontekście, wbrew zarzutom skarżącej, organy prawidłowo przyjęły, że nie była konieczna w jej sytuacji życiowej całkowita rezygnacja z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zasadnie, zdaniem Sądu, Kolegium uznało, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych w istocie stanowił w znacznej mierze codzienną pomoc w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki. Skarżąca wskazuje, że jej obowiązki dotyczą przygotowywania śniadań, obiadów i kolacji; podawania leków; prania; wykupywania recept; wizyt u lekarza; robienia zakupów; czynności higienicznych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 1653/21 i powołany tamże wyrok z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (np. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Z tych to powodów musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Argumentacja skarżącej skupiła się przede wszystkim na akcentowaniu stopnia niepełnosprawności matki i podkreślaniu, że pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, ubieraniu się, czesaniu, kąpieli. Skarżąca ponadto miała przygotowywać posiłki, podawać leki oraz realizować recepty i załatwiać wizyty u lekarzy specjalistów. W ocenie Sądu, racje miało Kolegium, że opisane czynności nie wymagały stałej i nieprzerwanej obecności w domu, a skarżąca obiektywnie nie mogła liczyć na pomoc naj Z tych to powodów Sąd uznał, za niezasadne zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Organ w sposób logiczny, odwołując się do zebranych w sprawie dowodów, wykazał, że opisane we wniosku czynności opiekuńcze w istocie stanowią pomoc córki w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki, a pomoc ta mogła być świadczona poza godzinami pracy zarobkowej. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.