II OSK 2099/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1462/17 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. oddalił skargę D. S. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej MPWIS) z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MPWIS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 44b, art.44c i art. 52a oraz art. 4 pkt 11a, pkt 27, pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 783 ze zm.; dalej u.p.n.), po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (dalej PPIS) z dnia [...] czerwca 2017 r., w przedmiocie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. S., zarzucając naruszenie: 1/ art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i błędnym ustaleniem, że w dniu [...] lipca 2016 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą w lokalu (punkcie sprzedaży) o nazwie "G." przy ul. N. w Z. i wprowadzał do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę; 2/ art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a., poprzez niedziałanie w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo oraz w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, w tym nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego ustalenia, kto wprowadzał do obrotu środki zastępcze; 3/ art. 9 k.p.a., poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie jego praw i obowiązków, w tym o możliwości przypisania mu odpowiedzialności za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oraz nowych substancji psychotropowych; 4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że wydana została ona z naruszeniem prawa procesowego i materialnego; 5/ art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., poprzez dokonanie przez organy obu instancji błędnej wykładni pojęcia "wprowadzanie do obrotu", tj. przyjmującej, że dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącymi jak i niebędącymi ich konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek. W odpowiedzi na skargę MPWIS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W ocenie Sądu – wbrew stanowisku skarżącego – stan faktyczny ustalony przez organy inspekcji sanitarnej był wystarczający do zastosowania wskazanych przez organy przepisów i wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, tak w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących nałożenie na skarżącego sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a u.p.n., jak wysokości orzeczonej kary pieniężnej. Organy oparły się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego, w tym na opinii sporządzonej przez biegłych z Uniwersytetu Jagiellońskiego Collegium Medium, Katedra i Zakład Medycyny Sądowej. Sąd stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że D. S. nie tylko był obecny w kontrolowanym punkcie sprzedaży, ale osobiście sprzedawał, czyli wprowadzał do obrotu odpłatnie, osobom trzecim produkty w postaci saszetek zawierających środki o niewiadomym składzie, pochodzeniu i przeznaczeniu, zwane powszechnie "dopalaczami". Wprawdzie skarżący twierdził, że sprzedaży tych środków dokonywał nie w swoim imieniu, jednak nie wskazał w czyim i poprzestał na twierdzeniu, że nie wie w czyim imieniu tego dokonywał. Sąd nie podzielił także argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przez organ prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje wystarczającą podstawę, by uznać, że substancja zabezpieczona u skarżącego (zarówno podczas kontroli w samochodzie, jak i w mieszkaniu) wypełnia znamiona substancji będącej środkiem zastępczym (zgodnie z definicją legalną określoną w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). W opinii Sądu wymiar orzeczonej kary pieniężnej w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy jest prawidłowy. Organy wskazały, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej – zgodnie z art. 52a ust. 3 u.p.n. – kierowały się ilością wprowadzonego do obrotu środka zastępczego oraz miały na uwadze funkcje i cele sankcji administracyjnej jaką jest kara pieniężna uregulowana w art. 52a ustawy. Miarkując zatem wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie kwota 30.000 zł jest, w ocenie Sądu, na tyle dolegliwa, że spełni funkcję prewencji ogólnej, jak i szczególnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. i nieuchyleniu decyzji wydanych w obu instancjach w sytuacji, gdy organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż D. S. jest osobą, która w dniu [...] lipca 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą w lokalu (punkcie sprzedaży) o nazwie "G." przy ul. N. w Z. i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę, II. prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., poprzez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzenie do obrotu [środków zastępczych]" przyjmującą, iż dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu, sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie jest zasadny. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji podjął wszystkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego prawidłowo ustalił, że D. S. w dniu [...] lipca 2016 r. prowadził działalność gospodarczą w lokalu "G." przy ul. N. w Z. i wprowadzał w nim do obrotu środki zastępcze. Stanowisko swoje w tym zakresie Sąd Wojewódzki wystarczająco uzasadnił, powołując się w szczególności na opinię sporządzoną przez biegłych z Uniwersytetu Jagiellońskiego Collegium Medium, Katedra i Zakład Medycyny Sądowej i wskazał, że substancja zabezpieczona u skarżącego podczas kontroli w samochodzie i w mieszkaniu wypełnia znamiona substancji będącej środkiem zastępczym, zgodnie z art. 4 pkt 27 u.p.n. Stwierdzając, że D. S. nie tylko był obecny w kontrolowanym punkcie sprzedaży, ale osobiście sprzedawał, czyli wprowadzał do obrotu odpłatnie, osobom trzecim produkty w postaci saszetek zawierających środki zwane powszechnie "dopalaczami", Sąd ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, że sprzedaży tych środków dokonywał nie w swoim imieniu, zaznaczając, iż skarżący nie wskazał w czyim imieniu miał to czynić i poprzestał na twierdzeniu, że nie wie w czyim imieniu tego dokonywał. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ administracyjny nie naruszył prawa procesowego i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., przez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzanie do obrotu" środków zastępczych przyjmującą, iż dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy – w opinii skarżącego kasacyjnie – prawidłowa wykładnia tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu, sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych (tzw. "dopalaczy"), o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. W konsekwencji prowadząc postępowanie organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzania do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (por. np. wyroki NSA z 29.04.2020 r., II OSK 2307/19, LEX nr 3020279; z 15 lutego 2019 r., II OSK 768/17, LEX nr 2629569; z 26 stycznia 2017 r., II OSK 996/15, LEX nr 2288767; z 24 listopada 2015 r., II OSK 703/14, LEX nr 2002227). W pełni podzielając przedstawioną wyżej wykładnię pojęcia "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., za chybiony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.