II SA/Kr 498/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na Uchwałę Nr VIII/45/2019 Rady Gminy Pałecznica z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Pałecznica w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 6 w zakresie słów: "rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla gminy" oraz § 8 ust. 2, 3 i 4. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr VIII/45/2019 Rady Gminy Pałecznica z dnia 21 lutego 2019 roku w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Pałecznica w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość - w zakresie przepisu § 3 ust. 6 oraz § 8 ust. 2, 3, 4 jej załącznika, zarzucając: • istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 6 załącznika do uchwały nieprzewidzianych przez ustawę odstępstw od tryb przetargowego w postaci zbycia nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które prowadzą działalność rolniczą oraz inną szczególnie pożyteczną dla Gminy; • istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 37 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na wprowadzeniu w § 8 ust, 2. 3 i 4 załącznika do uchwały generalnych i abstrakcyjnych przepisów wprowadzających przypadki odstępstw od przetargowej formy wydzierżawienia lub wynajmowania nieruchomości, podczas gdy zgoda Rady Gminy powinna być wyrażana w odniesieniu do konkretnej umowy; • istotne naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 6 oraz § 8 ust. 2 załącznika do uchwały niejasnych i wieloznacznych zapisów działalności: "innej szczególnie pożytecznej dla Gminy" oraz "szczególnie pożytecznej dla Gminy i służącej promocji Gminy". Wniesiono o stwierdzenie nieważności w zakresie przepisu § 3 ust. 6 co do zapisu "rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla Gminy" oraz do uchwały § 8 ust. 2, 3 i 4 załącznika uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podając, iż dotychczas sądy administracyjne (m. in. WSA w Krakowie w wyroku z 15.05.2009, sygn. akt II SA/Kr 442/09) wyrażały przekonanie, że rada gminy, na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 37 ust, 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uprawniona do wyrażania w tym przedmiocie generalnej zgody dla wszystkich kategorii tego rodzaju umów i to właśnie idąc za tego rodzaju wskazaniami doktryny i orzecznictwa Rada Gminy Pałecznica podjęła zaskarżoną uchwałę w kwestionowanym kształcie. Z biegiem czasu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się jednak pogląd przeciwny, polegający na uznaniu, że zgoda rady gminy na odstąpienie od przetargu może mieć wyłącznie charakter indywidualny (do konkretnego przypadku) a nie generalny. Ponadto, w przeciwieństwie do uprzedniej linii orzeczniczej, aktualnie przyjmuje się, że rada gminy, w ramach ustalania zasad gospodarowania mieniem komunalnym, nie może wykraczać poza wymieniony w ustawie o gospodarce nieruchomościami katalog przypadków zbywania, wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Z racji tego, że poglądy orzecznictwa i doktryny wydają się być ukształtowane Wójt Gminy skierował do Rady Gminy Pałecznica, uwzględniający wszystkie żądania skargi, projekt uchwały w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym proponuje się: 1) nadanie § 3 ust. 6 brzmienie: "6. zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą i sportową" 2) nadanie ust. 1 w § 8 nowe brzmienie: "1. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nieruchomości oddaje się w najem i dzierżawę w drodze przetargu. Upoważnia się Wójta Gminy do oddawania nieruchomości w najem i dzierżawę bez zgody Rady Gminy na czas określony nie przekraczający 71 miesięcy." oraz 3) skreślenie w całości § 8 ust. 2, 3 i 4. Zmiana Uchwały VIII/45/2019 Rady Gminy Pałecznica z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminy Pałecznica w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość stanie na porządku obrad, która z uwagi na sytuację epidemiologiczną planowana jest na koniec maja lub w miesiącu czerwcu 2020 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto przepis, zgodnie z którym: "Z zastrzeżeniem § 3 nieruchomości zbywane są w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami." Natomiast w § 3 załącznika postanowiono, że; "Do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy wyrażanie zgody na: (...) 6. zbywanie nieruchomości w drodze bezprzetargowej osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, sportową, rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla Gminy, (...). Z kolei w § 8 załącznika ujęto zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości. Zgodnie z nim: 1. Z zastrzeżeniem ust. 2 nieruchomości oddaje się w najem i dzierżawę w drodze przetargu. 2. Nieruchomość może być wynajęta lub wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego najemcy lub dzierżawcy lub na jedną z niżej wymienionych działalności : a/ charytatywna, b/ opiekuńcza, c/ kulturalna, d/ lecznicza, e/ oświatowa, f/ wychowawcza, g/ sportowa, h/ rolnicza, i/ szczególnie pożyteczna dla Gminy i służy promocji Gminy. 3. Nieruchomości mogą być wynajmowane lub wydzierżawiane w trybie bezprzetargowym, również w celu prowadzenia w nim działalności mającej charakter zadań własnych lub zleconych gminy w szczególności: działalności mającej charakter pomocy społecznej (w tym prowadzenia ośrodków i zakładów opiekuńczych) oraz dotyczącej edukacji, kultury (instytucje kultury, ochrony zabytków itp.), ochrony zdrowia, pomimo komercyjnego (zarobkowego) celu prowadzenia takiej działalności. 4. Wynajęcie lub dzierżawa nieruchomości w trybie bezprzetargowym na działalność wymienioną w ust. 2 lit a-g, może nastąpić tylko na rzecz podmiotu, który prowadzi co najmniej jedną z tych działalności od 2 lat licząc od dnia wpisania takiej działalności do Krajowego Rejestru Sądowego, 5. Bezprzetargowy tryb oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę nie ma zastosowania dla wnioskodawcy, który: a/ zajmuje nieruchomość bez tytułu prawnego, b/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności czynszowych za najem lub dzierżawę, c/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności z tytułu podatków i opłat lokalnych, czynszów dzierżawnych na rzecz Gminy właściwej dla miejsca prowadzenia działalności, w tym gospodarczej oraz siedzibę/miejsce zamieszkania, d/ pozostaje w zwłoce z zapłatą należności z tytułu podatków i należności w stosunku do organu skarbowego właściwego dla miejsca prowadzenia działalności oraz siedziby/miejsca zamieszkania. Wskazane powyżej przepisy prawa miejscowego są w ocenie Sądu niezgodne z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu. Unormowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, opisanych w punkcie 9a), jednakże z tym zaznaczeniem: "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". Tymczasem art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ustępie 1. jako zasadę przewiduje tryb przetargowy sprzedaży oraz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminy. Odstąpienie od tej reguły ma postać enumeratywnie wyliczonych przypadków, o których jest mowa w ustępie 2. przepisu. Takie odstępstwo dotyczy w szczególności zbywania nieruchomości na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 (art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zatem jest to możliwe, gdy sprzedawana jest: "osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego". Oznacza to, że przepis § 6 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 6 pozostaje w sprzeczności z unormowaniem art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja prawa miejscowego przewidując tryb bezprzetargowy sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz osób fizycznych i prawnych, które prowadzą działalność rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla Gminy, uczyniła to bezpodstawnie, modyfikując akt wyższego rzędu. Możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego została wyczerpująco uregulowana w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że rada gminy nie może w sposób dowolny modyfikować tego przepisu, w drodze postanowień zawartych w uchwale. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r. II SA/Po 369/09). Dodatkowo odnośnie działalności rolniczej zauważyć trzeba, iż sam jej charakter nie uprawnia do zaniechania trybu przetargowego dokonania czynności prawnej. Zastosowanie natomiast może znaleźć unormowanie ujęte w punkcie 6) art. 37 ust, 2, który daje podstawę do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, gdy: "przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości". Jedynie przy spełnieniu tych przesłanek dopuszczalne jest zbycie nieruchomości na działalność rolniczą. Drugie istotne uchybienie związane jest z uregulowaniami ujętymi w § 8 ust. 2 - 4 uchwały, dotyczącymi sytuacji umożliwiających pominięcie trybu przetargu przy wynajęciu lub wydzierżawieniu nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata łub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Nadto wyjątki od tej reguły ujęto w art. 37 ust. 4a, który stanowi, że: "Umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej: 1) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli: a) użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego, b) użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176); 2) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, ale nieprzekraczający czasu trwania umowy o partnerstwie publicznoprywatnym, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomościjest partner prywatny lub spółka, o której mowa w art. 14 ust. 1 albo la ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicznoprywatnym, jeżeli oddanie w użytkowanie, najem albo dzierżawę stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego, a wybór partnera prywatnego nastąpił w trybie przewidzianym w art 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy. Natomiast zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570, 2020, z 2020 r. poz. 284) organizacją pożytku publicznego są organizacje pozarządowe i podmiot wyszczególnione w art. 20 ust. 1, które uzyskały w sądzie status pożytku publicznego (art. 22 tej ustawy). Z jednej strony kwestionowanych zapisów uchwały nie sposób traktować jako powtórzenia unormowań ustawowych. Z drugiej strony z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika upoważnienie dla Rady Gminy do ustanowienia norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, umożliwiających poza przypadkami w niej wskazanymi do odstępowania od trybu przetargowego. Możliwość taką wyklucza sama redakcja art. 37 ust. 4, który zawiera sformułowanie; "mogą wyrazić zgodę". Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody Rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. jednoznacznie przewiduje bowiem, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy i najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, o którym mowa w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2015 r. o sygn. II SA/Ol 1365/14). Nadto wprowadzone w załączniku do uchwały niejasne i wieloznaczne klauzule tj. jak w § 3 ust. 6 ujęto zapis dotyczący: "innej działalności szczególnie pożytecznej dla Gminy" natomiast w § 8 ust. 2 odnoszący się do działalności "szczególnie pożytecznej dla Gminy i która służy promocji Gminy". Brak jest kryteriów, które w czytelny sposób pozwoliłyby na stwierdzenie, w jakiej sytuacji konkretna działalność posiada taki walor lub walory. Narusza to zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, podkreślającego konieczność precyzyjności regulacji prawnej, jasności przepisu oraz jego legislacyjnej poprawności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019r. sygn. II SA/Gd 114/19). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie przepisu § 3 ust. 6 co do zapisu "rolniczą i inną szczególnie pożyteczną dla Gminy" oraz do uchwały § 8 ust. 2, 3 i 4 załącznika uchwały.