III OW 120/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Komendanta [...] w Z. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Komendanta [...] w Z. a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. Z. z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. postanawia: wskazać Komendanta [...] w Z. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2022 r. (data wpływu do Sądu 22 sierpnia 2022 r.) Komendant [...] w Z. (dalej jako komendant jednostki wojskowej) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem m. st. Warszawy (dalej jako organ samorządu terytorialnego) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. Z. z dnia 25 lipca 2022 r. (data wpływu 2 sierpnia 2022 r.) w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dowódca jednostki wojskowej wskazał, że pismem z dnia 25 lipca 2022 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek R. Z. o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi żołnierzy rezerwy w [...] w Z. w dniach 30.05.2022 - 03.06.2022 r. Do wniosku załączono zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych oraz zaświadczenie od pracodawcy o utraconym dziennym wynagrodzeniu. Powyższy wniosek organ samorządu terytorialnego, przy piśmie z dnia 4 sierpnia 2022 r. (data wpływu 10 sierpnia 2022 r.) przekazał według właściwości do dowódcy jednostki wojskowej wskazując, że sposób ustalania i wypłacania świadczeń rekompensujących utracone wynagrodzenie żołnierzom rezerwy jest obecnie, na podstawie art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny kompetencją dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę. Wypłata zaś rekompensaty, na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, które obowiązek ten nakładały na jednostki samorządu terytorialnego nie jest już możliwa, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r. poz. 881), wydane na podstawie art. 119a ust. 6 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, zostało uchylone. Z powyższym stwierdzaniem nie zgodził się dowódca jednostki wojskowej, który złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu wniosku dowódca jednostki wojskowej wskazał przede wszystkim na przepisie art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, który jako przepis przejściowy stanowi, że do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczasowy przepis art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony stanowił, że żołnierzowi rezerwy, który odbył ćwiczenia wojskowe przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, a świadczenie to ustala i wypłaca wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy. Należy podkreślić, że przytoczony powyżej przepis art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny w sposób ogólny sformułował normę prawną, wg której do ćwiczeń wojskowych żołnierzy rezerwy w 2022 r. należy stosować przepisy dotychczasowe, z czego zasadnym jest wnioskowanie, że założeniem ustawodawcy było uregulowanie zasad dotyczących ćwiczeń wojskowych w szerokim rozumieniu tj. również należności z nimi związanych. Powyższe uzasadnia tym bardziej fakt, że np. przepis 801 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny precyzuje, że zawarta w nim norma prawna dotyczy wyłącznie kwestii powoływania i odbywania ćwiczeń wojskowych, czyli to do czego ściśle ustawodawca chciał ograniczyć regulację w przepisie przejściowym. Kolejnym argumentem na wyżej zaprezentowane rozumienie przepisu art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, jest założenie racjonalnego prawodawcy, jako powszechnie stojące u podstaw teorii i praktyki prawoznawstwa, w związku z którym zasadne jest przyjęcie, że w/w przepis celowo uregulował odbywanie ćwiczeń wojskowych żołnierzy rezerwy stosując przepisy dotychczasowe, co daje jednocześnie czas organom i podmiotom w nie zaangażowanych na przygotowanie swoich struktur do nowych regulacji prawnych, w tym w szczególności zabezpieczenia środków finansowych, których przewidzieć nie mógł w latach ubiegłych kiedy planowały swój budżet. W związku z powyższym należy przyjąć, że przepis art. 801 ust. 3 ma de facto pierwszeństwo przed stosowaniem art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny we wskazanym okresie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m. st. Warszawy wniósł o wskazanie Komendant [...] w Z., jako organu właściwego w sprawie. Organ samorządu terytorialnego nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, który wskazał Prezydenta m.st. Warszawy, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. W konkluzji uzasadnienia organ samorządu terytorialnego wskazał, że biorąc pod uwagę postanowienia art. 800, art. 801 ust 3 i art. 821 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny ustalenie i wypłacenie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie należy do organu wskazanego w art. 312 ust. 5 powyższej ustawy. W związku z tym, art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy nie stanowią podstawy do wskazania organu właściwego w sprawie ustalenia oraz opłacenia świadczenia w przedmiotowej sprawie. Tym samym, wyklucza to właściwość Prezydenta m. st. Warszawy w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy dowódcą jednostki wojskowej a organem samorządu terytorialnego spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., po wejściu w życiu ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), a co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy). Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 801 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. I tak, zgodnie z art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny: "1. Do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Karty powołania do odbywania ćwiczeń wojskowych wydane na podstawie ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 zachowują ważność. 3. Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Żołnierze rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy. 5. Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r.". Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), zaplanowanych (uprzednio) na 2022 r. (ust. 3) oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z dnia 11 marca 2022 r. (ust. 5). O ile pierwsza i trzecia sytuacja nie jest związana z przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego, o tyle rozważenia wymagała możliwość zastosowania w sprawie ust. 3. To z kolei wymagało ustalenia, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, dostrzec należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3). Na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe i okresowa służba wojskowa uregulowano w Rozdziale 5 (art. 99 – art. 108). W kolejnym rozdziale (Rozdział 6) uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a w Rozdziale 7 szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, o tyle nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale nie będące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 801 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca ich przeprowadzania oraz czasu ich trwania. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak. Odnotować przy tym należy, że przepis art. 801 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostaje spójny z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. dającym prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy. Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu. Niemożność zastosowania w sprawie art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "[w] sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.: – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r., – rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112). Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał komendanta jednostki wojskowej jako organ właściwy w sprawie.