III OSK 1540/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1520/18 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2018 r. nr 4438/2018 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok co do stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały i w tej części odrzuca skargę; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3) odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2019 r. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z 29 maja 2018 r. nr 4438/2018 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego M.W. (dalej skarżąca). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego. Wniosek skarżącej z 4 lipca 2017 r. nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, wnioskodawczyni domagała się bowiem ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu lecz w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Wobec oczywistej sprzeczności pomiędzy wnioskiem skarżącej, a podjętym rozstrzygnięciem oraz sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem uchwały a jej uzasadnieniem, Sąd stwierdził że zaskarżona uchwała nie może się ostać w obrocie prawnym. Tytułem uzupełnienia argumentacji Sąd I instancji zwrócił uwagę, że odmowa ponownego zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy, a nie aktem z zakresu władztwa publicznego. Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru publicznoprawnego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Zarząd Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 39 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 8 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm. - dalej: uchwała lokalowa), poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych i przyjęciu, że uchwała Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2018 r. nr 4438/2018 (dalej: zaskarżona uchwała) nie została podjęta w sprawie ponownego zawarcia umowy najmu lecz w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia (a raczej niezakwalifikowania i nieumieszczenia) M.W. na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, podczas gdy z przepisów proceduralnych zawartych w uchwale lokalowej wynika, iż w przypadku ponownego zawarcia umowy najmu organ dokonuje uzupełnienia na bieżąco listy osób oczekujących na najem lokalu, którego przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni; - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona przez M.W. uchwała należy do kategorii spraw określonych w tym przepisie i podlega kontroli sądu administracyjnego; - art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi M.W. pomimo, iż podlegała ona odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego; - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi M.W. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, kiedy skargę należało odrzucić ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego; - art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a wobec prowadzenia postępowania w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna, co skutkowało nieważnością postępowania. II. naruszenie prawa materialnego, to jest: - § 39 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 8 uchwały lokalowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamieszczenie w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia o odmowie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy wraz z jednoczesną odmową zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu jest sprzeczne z wnioskiem skarżącej domagającej się ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego po uprzednim wypowiedzeniu jej z powodu zadłużenia, pomimo, iż skierowanie do ponownego zawarcia umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, następuje z jednoczesnym uzupełnieniem listy osób oczekujących na najem lokalu; - § 28 ust. 1 i 8 uchwały lokalowej, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że odmowa zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy dotyczy jedynie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących otrzymania pomocy mieszkaniowej z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy (m.st. Warszawy), podczas gdy listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu uzupełnia się na bieżąco w przypadku m.in. ponownego zawarcia umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni; - § 28 ust. 1 w zw. z § 39 ust. 1 uchwały lokalowej poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie ponownego zawarcia umowy najmu lecz w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z przepisów proceduralnych zawartych w uchwale lokalowej wynika, iż w przypadku ponownego zawarcia umowy najmu organ dokonuje uzupełnienia na bieżąco listy osób oczekujących na najem lokalu ( § 39 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 8 uchwały lokalowej). W konsekwencji, błędne zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji spowodowało, iż niewłaściwie uznał on, że sprawa objęta skargą M.W. podlega kognicji sądów administracyjnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Skarżący kasacyjnie organ zwrócił następnie uwagę, że w myśl § 26 ust. 1 i 8 uchwały lokalowej, listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu tworzy się raz w roku oraz uzupełnia na bieżąco w przypadku określonym m.in. w § 39 ustawy lokalowej. Zatem odmowa zakwalifikowania skarżącej do ponownego zawarcia umowy najmu wraz z jednoczesną odmową zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na ww. liście nie mogła świadczyć o tym, iż zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.ps.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie zarzutów naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, do zarzutów tych należało się odnieść łącznie. Skarga kasacyjna jest zasadna, ale tylko w części stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji § 3 zaskarżonej uchwały. Kwestię dopuszczalności wnoszenia skarg do sądów administracyjnych na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna w CBOSA ). Na powyższą uchwałę powoływał się zarówno Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i skarżący kasacyjnie. Wydaje się również, że wyprowadzone wnioski są identyczne i wynika z nich, że odmowa ponownego zawarcia umowy najmu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy, a nie aktem prawa publicznego. Zawarcie umowy najmu lokalu poprzedzone musi być zakwalifikowaniem i umieszczeniem danej osoby na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej wyżej uchwale, taka uchwała organu gminy nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ) i kończy pierwszy etap postępowania obowiązujący przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu samorządu terytorialnego ( w tym przypadku zarządu dzielnicy ) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, ma ona charakter administracyjnoprawny. Uchwała ta rozstrzyga bowiem o tym, czy danej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero skierowanie przez organ gminy danej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu inicjuje drugi etap postępowania ( cywilnoprawny ), w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i znajduje swoje odzwierciedlenie m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2014 r, w sprawie I OSK 2362/14 i z dnia 20 stycznia 2021 r. w sprawie III OSK 2977/21 ( orzeczenia dostępne w CBOSA ). Realia rozpoznawanej sprawy nakazują stwierdzić, że Zarząd Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy podejmując zaskarżoną uchwałę zawarł w niej unormowania dotyczące obu etapów postępowania tj. administracyjnego i cywilnego. Dlatego też rozważania w niniejszej sprawie muszą być rozdzielone na te dotyczące § 3 zaskarżonej uchwały i jej pozostałej treści. Nie można podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, że przedmiotowa uchwała dotyczyła wyłącznie odmowy skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, gdyż w takim przypadku zbędne byłyby jej dwa pierwsze paragrafy. Upraszczając tok rozumowania przedstawiony w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji mógłby się dopuścić obrazy wszystkich wyszczególnionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, gdyby przedmiotowa uchwała nie dotyczyła sfery administracyjnej, czyli droga sądowa w sprawie byłaby niedopuszczalna i skargę należało odrzucić. Do takich wniosków prowadzą wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, łącznie z tymi dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. W § 1 uchwały z dnia 29 maja 2018 r. Zarząd Dzielnicy Bielany odmówił zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu, natomiast w § 2 odmówił uzupełnienia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. W świetle powołanej wyżej argumentacji w szczególności zawartej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., w sprawie I OPS 4/08 nie może budzić wątpliwości, iż unormowania te były aktem z zakresu administracji publicznej, tym samym miały administracyjnoprawny charakter. W związku z tym wniesiona skarga podlegała kontroli sądu, droga sądowa była dopuszczalna, a zarzuty zawarte w pkt I skargi kasacyjnej są chybione (powyższe nie dotyczy oczywiście rozstrzygnięcia co do § 3 uchwały). Niczego w tak przedstawionym poglądzie nie zmienia również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie unormowań zawartych w uchwale lokalowej. Paragraf 39 ust. 1 uchwały lokalowej bez wątpienia pod pewnymi warunkami dopuszcza ponowne zawarcie umowy najmu z osobą, której wcześniej taką umowę wypowiedziano. Podpisanie takiej umowy jest jednak możliwe po podjęciu uchwały przez zarząd dzielnicy o skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu (§ 28 ust. 1 uchwały lokalowej). Oczywistym jest również to, że dana osoba musi być umieszczona na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, a listę tę uzupełnia się na bieżąco w określonych uchwałą lokalową przypadkach (§ 26 ust. 1 i 2 uchwały). Tak więc okoliczność dotycząca tego, czy umowa jest zawierana po raz pierwszy, czy ponownie nie ma znaczenia dla określenia charakteru norm uchwały, unormowania dotyczące zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu i uzupełnienia listy zawsze są objęte kognicją sądu administracyjnego. Zwrócić należy uwagę również na to, że organ odmówił skierowania M.W. do zawarcia umowy najmu, w związku z tym nie musiał rozstrzygać o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście, czy jej uzupełnieniu, ale jeżeli tak postąpił to powyższe podlega kontroli sądu administracyjnego i od tej kontroli nie zwalnia to, że w tej samej uchwale odmówiono również skierowania do podpisania umowy najmu. Rozstrzygając sprawę Sąd I instancji trafnie stwierdził, że wniosek skarżącej odnosił się jedynie do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a zaskarżona uchwała dotyczyła również zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały sprzeczność ta nie została wyjaśniona, w zasadzie uległa ona pogłębieniu, gdyż uzasadnienie to dotyczy wyłącznie odmowy zawarcia umowy i w żadnym stopniu nie wyjaśnia kwestii zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Dlatego też słuszne, co do zasady, bo z wyłączeniem § 3, było stanowisko Sądu I instancji stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały. Raz jeszcze przypomnieć należy, że unormowanie § 3 zaskarżonej uchwały i jej pozostałe zapisy należało ocenić w sposób nie tylko odrębny, ale i odmienny. W § 3 zaskarżonej uchwały organ wypowiedział się w kwestii odmowy podpisania umowy najmu i prawidłowość tego stanowiska nie mogła być oceniana przez sąd administracyjny, gdyż czynność zawarcia umowy najmu, ma już zdecydowanie cywilnoprawny charakter, powyższe natomiast skutkować musiało odrzuceniem skargi w tym zakresie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 wyroku na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały i na podstawie 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w tej części skargę odrzucił. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona ( punkt 2 wyroku ). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 3 wyroku, odstępując na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. od obowiązku ich zwrotu, z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej jedynie w części. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.