II SAB/Sz 205/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku organowi, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Komendanta Policji na rzecz K. N. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE K. N. (dalej: "Skarżący", "Strona") wniósł skargę na bezczynność Komendanta Policji (dalej: "organ", "Komendant") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga oparta została o następujący stan faktyczny sprawy. Pismem z dnia 27 lipca 2022 r., wysłanym drogą mailową m.in. do Komendanta Policji Skarżący wniósł o wydanie - w zwrotnym mailu - informacji publicznej dotyczącej funkcjonariuszy Policji: P. S. i K. W., w zakresie wszystkich ukończonych kursów i szkoleń (z podaniem uzyskanych ocen), w tym w zakresie samoobrony/sztuk walki oraz dokumentowania czynności procesowych (z podaniem czy niżej wymienione wchodziły w program szkoleniowy przed przyjęciem do służby zgodnie z zarządzeniem KGP): - zatrzymania osób, - zajęcia mienia ruchomego, - zatrzymania rzeczy, - przesłuchania osób, w tym zatrzymanych i podejrzanych. W dniu 10 sierpnia 2022 r., mailem została przekazana Skarżącemu odpowiedź na wniosek w formie skanu pisma z 10 sierpnia 2022 r. nr [...] w zakresie informacji dotyczących ww. policjantów KMP w K.. W treści ww. pisma Komendant poinformował, że żądane informacje dotyczące funkcjonariuszy Policji wymienionych z imienia i nazwiska nie podlegają ujawnieniu jako informacje publiczne, gdyż nie zostały wyszczególnione w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.". Skarżący w skardze, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w analogicznych sprawach oraz regulacji u.d.i.p., wskazał, że sposób załatwienia sprawy przez Komendanta nie znajduje podstaw prawnych, a posiadane przez organ informacje powinny zostać udostępnione. Podniósł, że wszystkie ujęte we wniosku szkolenia zostały wprost wymienione jako obowiązkowe w zarządzeniach Komendanta Głównego Policji jako: podstawowe, specjalistyczne i w ramach doskonalenia zawodowego. Zatem dokumenty ich ukończenia stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. W ocenie Skarżącego, w sprawie nie ulega również wątpliwości, że złożony przez niego wniosek, obejmujący kwestie szkolenia funkcjonariuszy policji, dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sprawą publiczną jest bowiem działalność organów władzy publicznej w zakresie wykonywania swoich zadań oraz gospodarowania mieniem publicznym. Szkolenia i związane z tym kompetencje funkcjonariuszy publicznych dotyczą działalności danej jednostki organizacyjnej policji, informacja na ten temat podlega wiec udostępnieniu. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zdaniem Skarżącego, Komendant Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej, zaś policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, w które co do zasady (z zastrzeżeniem co do oświadczenia majątkowego) wpisuje się żądanie Skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji. Oznacza to, że życiorys, kopia dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacja o przebiegu drogi zawodowej, kopia aktu mianowania na policjanta oraz kopia aktualnych badań psychiatrycznych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Skarżący zauważył, że na analogiczny wniosek dotyczących innych policjantów, otrzymał w dniu 2 sierpnia 2022 r. i w dniu 10 sierpnia 2022 r. żądane informacje publiczne od Komendanta Komisariatu Policji w D. oraz od Komendanta Powiatowego Policji w S.. Skarżący wskazał, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata, zatem organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku w terminie do dnia 10 sierpnia 2022 r., co nie nastąpiło. Organ zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzielił w terminie do 14 dni do nadal żądanej informacji publicznej i nie wydał decyzji odmownej, co rodzi bezczynność. W związku z powyższym, Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (termin biegnie do czasu wydania żądanej informacji); - zobowiązanie organu do podjęcia czynności lub wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu 100 zł uiszczonej opłaty od skargi. Nadto, Skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie w trybie art. 106 p.p.s.a. dowodów z załączonych do skargi: pisma z 10.08.2022 r. z informacją publiczną od KPP w S. oraz pisma z 2.08.2022 r. od KKP w D.. Komendant w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Komendanta Policji dotycząca informacji publicznej. Dopuszczalność kontroli sądowej w sprawach bezczynności wynika z brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku, gdy brak odpowiedniego działania organu odnosi się do informacji publicznej, wówczas istotny jest jeszcze art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Sprawowany przez sąd wymiar sprawiedliwości obejmujący kontrolę działalności administracji publicznej odbywa się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Jeśli sąd uwzględni skargę na bezczynność, wówczas – w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego zobowiązuje go art. 149 § 1a p.p.s.a. Przy rozstrzyganiu spraw, w których przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Badaniu podlega więc, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o informację publiczną jest zobowiązany do jej udzielenia oraz, czy wiadomości, o które ubiega się wnioskodawca mają walor takiej informacji. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Komendant pozostaje w bezczynności błędnie uznając w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r., że przedmiotem żądania Skarżącego są informacje, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Z regulacją tą koreluje art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz.1882 ze zm.), zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Podkreślenia wymaga przy tym, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna: o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Rozumienie pojęcia dokumentu urzędowego na gruncie ustawy o informacji publicznej określa art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6. Zatem wniosek jest taki, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (tak NSA w wyroku dnia 20 listopada 2019 r., sygn. I OSK 4342/18). We wskazanym wyroku wyrażono również zapatrywanie, iż funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne. Należy również zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A 2006/3/30), że w przypadku funkcjonariuszy publicznych - chodzi tu o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które - choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej - mają charakter usługowy lub techniczny. Mając na względzie tak przyjęte rozumienie funkcjonariusza publicznego przyjąć należy, że policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Skarżący żądał ujawnienia w odniesieniu do policjantów wymienionych z imienia i nazwiska dokumentów dotyczących wszystkich ukończonych kursów i szkoleń (z podaniem uzyskanych oceń), w tym w zakresie samoobrony / sztuk walki oraz w zakresie dokumentowania czynności procesowych (zatrzymania osób, zajęcia mienia ruchomego, zatrzymania rzeczy, przesłuchania osób w tym zatrzymanych i podejrzanych), a także informacji czy kursy w zakresie czynności wchodziły w program szkoleniowy przed przyjęciem do służby zgodnie z zarządzeniem KGP. Zdaniem Sądu, skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt II SAB/Rz 33/21), że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Do grupy powyższej zaliczyć można informacje o przebiegu drogi zawodowej policjanta. Nie oznacza to, że nawet jeżeli wskazani przez Skarżącego policjanci należą do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, to wszystkie informacje z nimi związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, organ odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Zaznaczyć też należy, że sama anonimizacja takich informacji, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie dostępu do nich, jest niewystarczającym działaniem organu, które nie chroni przed zarzutem bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2335/18). W celu ograniczenia prawa do prywatności musi zachodzić związek pomiędzy informacją o osobie pełniącej funkcję publiczną oraz pełnieniem tej funkcji. Musi to być ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, w które co do zasady (z zastrzeżeniem co do oświadczenia majątkowego) wpisuje się żądanie Skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji. Oznacza to – zdaniem Sądu - że dokumenty dotyczące ukończonych wszystkich kursów i szkoleń (z podaniem uzyskanych oceń), które służą wykonywaniu funkcji, przed ale i w trakcie służby, ale także i życiorys, kopia dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacja o przebiegu drogi zawodowej, kopia aktu mianowania na policjanta oraz kopia aktualnych badań psychiatrycznych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 24 listopada 2020 r., II SAB/Rz 83/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 sierpnia 2021r., sygn. II SAB/Rz 45/21, orzeczenia dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedstawionych wyżej uwarunkowaniach sprawy należało uznać, że Komendant Policji pozostaje w bezczynności, bowiem w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani nie udostępnił Skarżącemu żądanych danych, ani też nie wydał decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego w pkt I wyroku zobowiązano go do rozpoznania wniosku Strony, czego podstawę stanowił art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Równocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził (w pkt II wyroku), że bezczynność Komendanta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jest to bowiem naruszenie o charakterze kwalifikowanym. Komendant na wniosek Skarżącego, który wpłynął do niego 27 lipca 2022 r. odpowiedział w piśmie z 10 sierpnia 2022 r., a zatem w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zaś treść udzielonej odpowiedzi była wynikiem błędnego rozumienia charakteru żądanych informacji, odnoszących się do funkcjonariusza publicznego. O kosztach postępowania orzeczono zaś w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W ich skład wchodzi wpis od skargi w kwocie 100 zł.