I GSK 828/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1202/19 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr DRP.WPAV.411.581.2019.KKL; L.dz.35809.27X1757H8 w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz I. Sp. z o.o. we W. 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1202/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. Sp. z o.o. we W.(dalej: spółka, skarżąca) uchylił w zaskarżonej części (dotyczącej okresu sprawozdawczego styczeń 2016 r.) decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON, organ) z 25 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 czerwca 2016 r. organ uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), że spółka za okresy rozliczeniowe: maj, czerwiec 2013 r., maj 2015 r., styczeń, luty 2016 r. nie opłaciła należności składkowych w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Pismem z 15 lipca 2016 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za w/w okresy sprawozdawcze. ZUS w odpowiedzi na pisma organu poinformował m.in., że spółka składki na ubezpieczenia społeczne (FUS), zdrowotne (FUZ) oraz FP i FGŚP za okresy rozliczeniowe: maj, czerwiec 2013 r., maj 2015 r., styczeń, luty 2016 r. uregulowała w całości. Jednakże opłaciła te składki po terminie za: 1) ubezpieczenia społeczne: maj 2013, styczeń 2016, luty 2016; 2) ubezpieczenie zdrowotne: maj 2013, czerwiec 2013, styczeń 2016; 3) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych: maj 2015, luty 2016. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją z 22 czerwca 2018 r., sprostowaną postanowieniem z 28 czerwca 2018 r. Prezes PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące kwiecień i maj 2013 r., kwiecień i grudzień 2015 r. oraz styczeń 2016 r. w łącznej kwocie 1 758 877,65 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia wpływu na rachunek strony. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskom Wn-D za okresy: kwiecień, maj 2013 r., kwiecień, grudzień 2015 r. i styczeń 2016 r. odpowiada deklaracja ZUS za okresy: maj, czerwiec 2013 r., maj 2015 r., styczeń, luty 2016 r. Wynika, to z faktu, że wynagrodzenie jest płacone do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który pracownik pobiera wynagrodzenie, a obowiązek składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia. Organ przytoczył treść art. 26a ust. 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) i stwierdził, że skarżąca w odniesieniu do należności składkowych pracowników za wskazane okresy dopuściła się nieprawidłowości. Prezes PFRON wyjaśnił, że strona w przypadku okresów: kwiecień, maj 2013 r., kwiecień, grudzień 2015 r. i styczeń 2016 r. opłaciła składki po terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes PFRON zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2019 r. uchylił swoją decyzję w zakresie okresów sprawozdawczych kwiecień, maj 2013 r., kwiecień, grudzień 2015 r. i umorzył postępowanie. Natomiast w stosunku do okresu sprawozdawczego styczeń 2016 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 22 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ZUS pismami z 5 września, 13 listopada 2018 r. i 28 marca 2019 r. w odpowiedzi na pisma organu ponownie potwierdził, że skarżąca za wskazane okresy ostatecznie opłaciła należności składkowe po terminie do ich opłacenia. ZUS również poinformował, że rozliczenie konta płatnika jest procesem dynamicznym. Zarówno saldo jak i rozliczenie konta zmienia się w związku z korektami dokumentów rozliczeniowych. Rozliczenie konta uwzględnia korekty deklaracji za maj, czerwiec 2013 r., maj 2015 r., styczeń i luty 2016 r. Prezes PFRON powołał art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. i stwierdził, że należności składkowe winny być uiszczone do 15-tego każdego miesiąca za miesiąc ubiegły, co w sprawie nie miało miejsca. Z analizy wpłat wynika, iż wpłat należności składkowych za wskazane okresy dokonywano z uchybieniem 14-dniowego terminu, wynikającego z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Jednakże w odniesieniu do okresów sprawozdawczych: kwiecień, maj 2013 r., kwiecień, grudzień 2015 r. stwierdził, że wpłaty dokonane z uchybieniem terminu, nie przekroczyły wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc (art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji). Dlatego też w odniesieniu do tych miesięcy organ uchylił swoją decyzję i umorzył postępowanie. Natomiast w odniesieniu do miesiąca stycznia 2016 r. (deklaracja ZUS za luty 2016 r.) organ stwierdził, że skarżąca zarówno dokonała wpłaty należności składkowych z uchybieniem 14-dniowego terminu, wynikającego z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, jak też wpłaty dokonane z uchybieniem terminu, przekroczyły wysokość 2% składek należnych za ten miesiąc. Prezes PFRON podkreślił, że pisma ZUS znajdujące się w aktach sprawy są dokumentami urzędowymi, wobec czego stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, korzystają z domniemania prawdziwości, tj. pochodzenia od właściwego organu oraz zgodności ze stanem faktycznym złożonego w ich treści oświadczenia. Zdaniem organu, skoro na koncie spółki za okres objęty postępowaniem: styczeń 2016 r. zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczających 14 dni, to informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Prezesa PFRON informacje wskazane w pismach ZUS są wystarczające do stwierdzenia wykazanych w sprawie nieprawidłowości w opłacaniu składek na ubezpieczenia do ZUS za okres styczeń 2016 r. Uchylając zaskarżoną przez spółkę decyzję Prezesa PFRON, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja organu nie poddaje się kontroli, bowiem organ nie przeprowadził w tej decyzji żadnych samodzielnych ustaleń, oparł się jedynie na informacjach pochodzących z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co w kontekście nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 4a w związku z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. W ocenie Sądu I instancji zasadne są twierdzenia skarżącej, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Zdaniem WSA rola Prezesa PFRON jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych. Ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, a także czy kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, opłaconych z uchybieniem terminu przekroczyła wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym – w ocenie WSA – naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji. Spółka w toku postępowania przedłożyła szereg dokumentów (m.in. deklaracje ZUS DRA wraz ze złożonymi do nich korektami; dowody wpłat, listy płac i potwierdzenia wypłaty wynagrodzeń). Organ zauważył istnienie tych dokumentów, jednakże merytorycznie się do nich nie odniósł. Za takie odniesienie nie można zdaniem Sądu I instancji uznać przedstawionej informacji pochodzącej od ZUS, gdyż ona jest niepełna i nie wyjaśnia skąd wzięła się niedopłata na kontach płatnika. Zdaniem WSA skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu (a także uniemożliwiający polemikę ze strony spółki). W zaskarżonej decyzji tego zabrakło. Zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu skarżąca spółka (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanym w przepisach terminie. W ocenie Sądu I instancji organ naruszył przepisy materialne (art. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3, ust. 1a2 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, odnosząc to pojęcie do wszystkich pracowników bez rozbicia na pracowników pełno- i niepełnosprawnych, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2020 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości; I. zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: - błędną wykładnię art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji polegającą na ustaleniu, że definicja legalna kosztów płacy określona w tym przepisie dotyczy wyłączne pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, podczas gdy definicja legalna pojęcia kosztów płacy, o której mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji nie zawiera żadnego ograniczenia w tym zakresie, a obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 (rozumiany jako warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) dotyczy poniesienia terminowego kosztów płacy wszystkich pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; II. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest obowiązany do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na użytek postępowania o wypłatę miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem; 2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy doświadczenia życiowego), że organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia w oparciu o pisemne informacje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to w konsekwencji oddaliłby skargę; 3) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne - wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie – bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd – wskazanie, w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ ustali i jeśli taki fakt będzie miał miejsce, przedstawi informacje o niedopłacie za sporny miesiąc na indywidualnym koncie ZUS każdego z niepełnosprawnych pracowników, podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Impel Facility Sp. z o.o. we Wrocławiu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie, przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez organ, iż są nimi koszty płacy ogółem, nie zaś koszty płacy pracownika niepełnosprawnego. To błędne przyjęcie miało zdaniem Sądu pierwszej instancji wpływ na wadliwość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które ograniczone zostały do wykazania nieprawidłowości w ogólności, a nie zostały zorientowane i ukierunkowane na wykazanie nieprawidłowości w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w bardzo podobnych pod względem prawnym i faktycznym sprawach (por. wyrok z 17 czerwca 2020 r. I GSK 354/20, a także wyroki z 9 grudnia 2020 r. I GSK 965/20, z 8 grudnia 2021 r. I GSK 975/21, z 17 grudnia 2020 r. I GSK 1342/20,). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tych wyrokach. Wobec zbliżonych zarzutów skargi kasacyjnej organu wniesionej w rozpoznawanej sprawie i ich uzasadnienia, zasadnym będzie posłużenie się argumentami prawnymi zawartymi w uzasadnieniach powołanych wyroków. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania dowodowego (określają, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione), które jest prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić (współstanowić) i stanowił (współstanowił) określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi o jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. dotyczy, jak wynika to z jej art. 1, osób niepełnosprawnych. Jednym zaś z celów tej ustawy jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu, przy czym jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z ust. 1 art. 26a wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika - o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a1 pkt 1 - 3, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu. Z całą pewnością za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca - jako beneficjent tych środków - naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a1 art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Co więcej, za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność - nie zaś okoliczności eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ, które co istotne, nie stanowią również przesłanki przyznania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, albowiem przesłanki te zdeterminowane zostały celami i przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych - w tym rzecz jasna polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego - a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest przecież, a trzeba to podkreślić, funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 przywołanej ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy). Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", w żadnym stopniu nie dowodzi istnienia konsekwencji wskazywanych przez skarżący kasacyjnie organ, a mianowicie konsekwencji, które miałyby się wyrażać w tym, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności - a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych - stanowi podstawę podjęcia decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu. Trzeba podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś przedmiot regulacji tej ustawy - jak wynika to z jej art. 1 - dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych nią spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz - co istotne - dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc - co ponownie trzeba podkreślić - przywołana ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, to siłą rzeczy, dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć, jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego. W świetle przedstawionych argumentów, podejście Sądu pierwszej instancji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - którym ustawodawca operuje również na gruncie jej art. 26a ust. 1a1 pkt 3 - było prawidłowe. Uwzględniając językowe, systemowe oraz funkcjonalne reguły wykładni tekstu prawnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że koszty płacy, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego. Tym samym, tak wyznaczony przepisem prawa materialnego zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, w sensie odnoszącym się do ustalenia prawnie relewantnych dla jego wyniku faktów, powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał dofinansowanie z Funduszu. Jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a1 pkt 3) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś - jak prawidłowo należało to przyjąć - uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd pierwszej instancji w nieuzasadniony sposób przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to przypomnieć należy, że przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.