II OSK 2799/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 398/20 w sprawie ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 398/20, oddalił sprzeciw P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. ustalającą na wniosek P. sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb [...] [...], gmina [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, oddalającego sprzeciw od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Wójt nie analizował bowiem przesłanek wydania decyzji ustalającej lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Sądu nie stanowi takiej analizy wypunktowanie etapów postępowania administracyjnego i podjętych przez organ działań oraz ograniczenie się do wskazania na dokumenty załączone do wniosku inwestora. Sąd podkreślił, że Wójt zaniechał przeprowadzenia własnej oceny przedłożonych przez inwestora dowodów, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się m.in., czy kwalifikacja ta zawiera przekonujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów odrębnych, w tym przepisów rozporządzenia, a więc wypowie się w takich kwestiach, jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury), bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość, na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Ponadto zdaniem Sądu zasadnie Kolegium zarzuciło, że Wójt zaniechał zbadania zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem do lakonicznego, gołosłownego stwierdzenia, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). W konsekwencji nie można też ocenić, czy prawidłowo Wójt ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora. W tym celu niezbędna była ocena planowanego przedsięwzięcia w świetle obowiązujących przepisów, w tym przepisów rozporządzenia. Nie zwalnia organu z przeprowadzenia tej oceny okoliczność, że planowana inwestycja obejmuje tylko trzy anteny, skierowane w różnych kierunkach. Sąd dodał, że wbrew z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając w kontrolowanej decyzji warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, Wójt nie określił kierunków, w których skierowane mają być anteny. Wskazał tylko, że zakresem inwestycji objęta jest budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z: wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii, urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży, wysokość całkowita konstrukcji do 56 m n.p.t. wraz z fundamentem wieży i odgromnikiem, powierzchnia inwestycji ok. 100 m2; instalacja trzech anten sektorowych, dla których przyjęto zakres mocy EIRP dla poszczególnych anten o wartości pomiędzy 1000 W a 2000 W. Sąd podkreślił, że na podstawie tej decyzji możliwa jest budowa wieży z trzema antenami sektorowymi na dowolnych kierunkach. Z uwagi na treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie w decyzji m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania. Organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych uzasadniających wydanie decyzji lokalizacyjnej, a zatem nie rozpoznał istoty sprawy. Brak oceny materiału dowodowego i w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego spowodowały, że wadliwości tej nie mogło usunąć Kolegium na etapie postępowania odwoławczego. Należy bowiem mieć na uwadze, że brak oceny materiału dowodowego to co innego, niż jego wadliwa ocena. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Powyższe uzasadniało wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu prawidłowo w zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności Wójt powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium wskazało bowiem na konieczność oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd zaznaczył, że organ pierwszej instancji samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów uzyskanych w ponownym postępowaniu, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Skargą kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez bezpodstawne uznanie, że informacje zawarte we wniosku skarżącej były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia, oraz że organ I instancji nie przeanalizował sprawy w stopniu wystarczającym do prawidłowej oceny przedsięwzięcia, a ponadto że uzasadnienie decyzji nie pokazuje wszystkich aspektów związanych z oceną przedsięwzięcia przez Wójta Gminy [...]; 2) prawa procesowego - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego, poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c), mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, rozpatrzenie skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności – z uwagi na wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie - wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów - art. 182 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać na częściowo wadliwe skonstruowanie pierwszego z nich, tj. zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku przywołanych powyżej zarzutów nie uczyniono. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293) składa się z 3 punktów, a punkty 2 i 3 dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 53 tej ustawy dzieli się na 13 ustępów, a ustępy 3 i 4 dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne (ust. 3 dzieli się na 2 punkty, ust. 4 na 17 punktów, z których 2 również dzielą się na dalsze jednostki). Przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dzieli się natomiast na 3 punkty, z których jeden (pkt 2) dzieli się na 5 dalszych jednostek redakcyjnych. W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 52 ust. 2, art. 53 i art. 54 powołanej wyżej ustawy zarzut ten dotyczy. Z powyższych względów zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do pozostałych przepisów podniesionych w ramach powyższego zarzutu wskazać należy, że z przepisów mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 - wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczna anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 243/18; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 - CBOSA). Jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Słusznie przy tym podniesiono w zaskarżonej decyzji, że okoliczność ta może mieć istotny wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji również na ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania w przedmiocie inwestycji celu publicznego. Z powyższych względów niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14 - CBOSA). Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia. Materiał dowodowy sprawy winien zatem dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Przed wydaniem decyzji organ winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, jaki organ winien przyjąć w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, iż składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu; jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. To zaś oznacza, że także dokument złożony przez stronę - kwalifikacja przedsięwzięcia podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę. W niniejszej sprawie nienależyte wyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwalało na prawidłową ocenę charakteru inwestycji i zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko. Słusznie w zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że dokonana przez organ I instancji ocena przedmiotowej inwestycji, oparta została wyłącznie o wnioski zawarte w załączonej do wniosku inwestora Kwalifikacji przedsięwzięcia, nie uwzględniającej skumulowanej mocy wszystkich przewidzianych w projekcie anten. W konsekwencji nie można zatem uznać, że organ ten dokonał prawidłowej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko i prawidłowo wyznaczył obszar jej oddziaływania, co może wiązać się także z wadliwym ustaleniem kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów nietrafne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zasadnie organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania celem dokonania pominiętych, a koniecznych do przeprowadzenia ustaleń. W niniejszej sprawie niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie pozwalały na prawidłową ocenę charakteru inwestycji i zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko. W związku z powyższym nie można także zasadnie podnosić, że przez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu skarżącej Spółki doszło do naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.