III OSK 3851/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 104/20 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 104/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy: 1. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku do rozpoznania wniosku J. R. z 23 grudnia 2019 r., w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł; 5. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącego J. R. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rozkazem personalnym z 7 stycznia 2019 r. nr 27/2019, Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku zwolnił J. R. ze służby w Policji z dniem 14 stycznia 2019 r. W związku z tym, że przy zwolnieniu skarżącego ze służby nie doszło do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przysługującego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067; zwanej dalej "ustawą o Policji"), Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku w dniu 14 stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. Postanowieniem z 14 stycznia 2019 r. organ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie, wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Stwierdzenie zaś niekonstytucyjności przepisu przekłada się na konieczność ukształtowania przez ustawodawcę nowego stanu prawnego. Skarżący nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie, wobec czego stało się ono ostateczne. W dniu 23 grudnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o podjęcie i dalsze prowadzenie zawieszonego postępowania. Wskazał, że aktualnie sytuacja w przedmiotowej sprawie uległa zmianie. Wprawdzie nadal brak jest regulacji o charakterze ustawowym pozwalającym na rozstrzygniecie sprawy w sposób bezpośredni, to jednakże od dnia zawieszenia postępowania została ustalona praktyka organów w powyższym zakresie. Nadto zaobserwować można wyraźną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika możliwość dokonania naliczenia kwoty ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Pismem z 8 stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że przedmiotowe postępowanie zostanie podjęte w chwili ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W dniu 9 czerwca 2020 r. skarżący złożył ponaglenie do Komendanta Głównego Policji w Warszawie. Postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. Komendant Główny Policji w Warszawie uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w rozpatrywaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 23 grudnia 2019 r. Następnie wyjaśnił zaistniały stan prawny w sprawie, wskazując, że wniosek zostanie rozpatrzony po wejściu w życie stosownych regulacji prawnych. W dniu 10 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęła skarga J. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 23 grudnia 2019 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W odpowiedzi na wniesioną skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prezentowaną w sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem brak "decyzyjnego" załatwienia wniosku skarżącego z 23 grudnia 2019 r. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służy w Policji, dowodzi zaistnienia w sprawie niniejszej stanu bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte. Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący wnioskiem z 23 grudnia 2019 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o podjęcie i kontynuowanie zawieszonego postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wyrokowania w sprawie organ udzielił skarżącemu w dniu 8 stycznia 2020 r. jedynie pisemnej odpowiedzi na powyższy wniosek, informując, że nie może obecnie podjąć zawieszonego postępowania i rozpoznać sprawy, ze względu na brak uregulowań prawnych. Organ nie wydał natomiast w sprawie wniosku żadnego rozstrzygnięcia, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu w sprawie niespornym jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 14 stycznia 2019 r., a przysługujący mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie został mu wyliczony i wypłacony. W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji wszczął postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu takiego świadczenia, jednak je zawiesił, uznając, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Sąd ten przytoczył art. 97 § 1 pkt 1-4 i § 2, a także art. 101 k.p.a. Podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania zgłoszony przez stronę, winien być rozstrzygnięty w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Taką formę prawną rozstrzygnięcia wniosku oraz jego zaskarżenia przewidział ustawodawca. Udzielenie zatem odpowiedzi pisemnej przez organ na tak sformułowany wniosek nie stanowi załatwienia sprawy zgodnie z prawem. Powyższe skutkuje uznaniem, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Skarżący posiadał status strony postępowania, a jego wniosek zainicjował postępowanie wpadkowe, którego celem było zbadanie przyczyn uzasadniających ustanie zawieszenia. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, do chwili obecnej, właściwy organ nie zakończył sprawy zainicjowanym tym wnioskiem zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami. Sąd ten powołał się na art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wskazał, że sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżącego z 23 grudnia 2019 r. bez określania charakteru tego aktu prawnego. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającego być wydanego rozstrzygnięcia, nie pozwalał temu Sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń stron postępowania. Sąd miał na uwadze stanowisko sądów administracyjnych sformułowane na tle art. 115a ustawy o Policji, jednakże w tej sprawie, z uwagi na rozróżnienie kognicji sądów w sprawach ze skarg na bezczynność i na działanie, jak też z uwagi na regulację art. 100 § 3 k.p.a., brak było podstaw do oceny powodów zawieszenia w sprawie ze skargi na bezczynność. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem. Organ pozostaje bowiem w bezczynności w załatwieniu sprawy przez okres prawie 9 miesięcy. Tymczasem, mając na uwadze przepis art. 35 § 1 - § 3 k.p.a., i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, Sąd sformułował dezaprobującą ocenę braku "decyzyjnego" załatwienia niniejszej sprawy. Nie rozpoznając tego wniosku w przepisanej prawem formie pozbawia się ponadto stronę możliwości zweryfikowania stanowiska organu w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia wniosku. Dlatego w tym przypadku długotrwałość niedziałania organu (9 miesięcy) jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego i zobowiązywało Sąd do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 500 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 37 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w drodze przyjęcia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższego zarzutu. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w zaskarżonym orzeczeniu dokonano błędnej wykładni treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. co skutkowało przyjęciem bezczynności organu. W przedmiotowej sprawie organ niezwłocznie podjął czynności wywołane wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2020 r., wydając rozstrzygnięcie w dniu 8 stycznia 2020 r. Nadto zdaniem organu nie jest wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie terminów. Przekroczenie terminów musi skutkować dotkliwymi skutkami społecznymi lub indywidualnymi, czego w sprawie nie wykazano. Biorąc pod uwagę daty poszczególnych czynności tj. odpowiedź organu na wniosek z 23 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 02.01.2020 r.) nastąpiła w dniu 8 stycznia 2020 r., gdzie sformułowano oświadczenie, że postępowanie zostanie podjęte po wejściu w życie odpowiednich przepisów, a więc zdaniem organu załatwiono sprawę w ustawowym terminie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Bezzasadność skargi kasacyjnej wynika z kilku przyczyn. Po pierwsze, autorka skargi kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, podniosła jeden zarzut – zarzut naruszenia przepisów art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut w tej postaci nie mógł być skuteczny do zakwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, gdyż Sąd ten orzekał na szerszych podstawach prawnych aniżeli tylko przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. Po drugie, autorka skargi kasacyjnej podniesiony zarzut zakwalifikowała jako zarzut wniesiony na podstawie uregulowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pogląd ten jest błędny, gdyż każdy z przepisów wskazanych w zarzucie ma bez wątpienia charakter procesowy, co oznacza, iż zarzut ich naruszenia można sformułować na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Jego podniesienie obliguje autora skargi kasacyjnej do uprawdopodobnienia, iż zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wpływ na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Przypadek taki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż błąd co do kwalifikacji podstawy skargi kasacyjnej spowodował pominięcie w jej uzasadnieniu rozważań na temat wpływu naruszenia zarzuconych przepisów na treść wyroku. Po trzecie, mimo błędu co do prawidłowego powiązania podniesionego zarzutu z odpowiednią podstawą zarzutu, a tym samym naruszenia wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony zarzut należało poddać ocenie merytorycznej. Taka praktyka orzecznicza ma swoje uzasadnienie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przede wszystkim w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjętej w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Analiza całości wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjnej daje podstawy do merytorycznego rozpoznania podniesionego zarzutu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, iż przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. był podstawą prawną wyłącznie punktu 3. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie może być rozpoznany merytorycznie. W pozostałym zakresie, tj. co do pozostałych punktów wyroki – jak już wskazano wyżej - podniesiony zarzut nie mógł a limine odnieść żadnego skutku, gdyż Sąd pierwszej instancji orzekał na innych podstawach prawnych szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu wyroku. Zanim Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną odniesie się do zarzutu zauważyć należy, iż w wyniku rozpoznawania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd bezczynności w postępowaniu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu bezczynności w prowadzeniu postępowania, w tym także bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zacytowany powyżej przepis art. 149 § 1a p.p.s.a., jak również przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż regulują one sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, lecz przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). Skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii bezczynności postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Autorka skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. powiązała z zarzutem naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera definicję legalną bezczynności oraz gwarantuje stronie dotkniętej bezczynnością środek jej zaskarżenia w postaci ponaglenia. Przepis ten nie określa jednakże terminów załatwienia sprawy, gdyż te wynikają z art. 35 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie WSA w Białymstoku na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 35 § 1 - 3 k.p.a. ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i stwierdził, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Jego rozstrzygnięcie jest więc zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17). Chodzi oczywiście o przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy. Powołany przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa jednak terminów załatwienia sprawy (reguluje on – jak już wskazano powyżej - uprawnienie procesowe strony, zapewniając jej środek zaskarżenia do obrony przed bezczynnością organu na gruncie postępowania jurysdykcyjnego). Powiązanie zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być in generali skuteczne dla zakwestionowania stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość dalszej merytorycznej oceny tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Czyni to podniesiony zarzut nieuzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.