II OSK 1076/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 951/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 czerwca 2003 r. nr VI/71/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 951/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 czerwca 2003 r., nr VI/71/2003, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położnych we wsiach W., W., S., S., S. G. i S. D. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W dniu 30 czerwca 2003 r. Rada Gminy Dobrcz podjęła uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położnych we wsiach W., W., S., S., S. G. i S. D. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2003 r. Nr 127, poz. 1801. W dniu 9 lipca 2008 r. Stowarzyszenie [...] wezwało Radę Gminy do uchylenia lub zmiany powyższej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w S. G. W wezwaniu wskazano, że o rozpoczęciu procedury uchwalania miejscowego planu nie zostali poinformowani dzierżawcy działki nr [...]. Stwierdzono także, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego obszaru z rolnego na zabudowę jednorodzinną była niezgodna z wolą właściciela działki oraz dzierżawców gruntu. Stowarzyszenie stwierdziło w skardze, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. W dniu 30 września 2008 r. Rada Gminy Dobrcz podjęła uchwałę, w której postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z obwiązującymi ówcześnie przepisami, organ nadzorczy nie zakwestionował uchwały, a właściciel działki nr [...] został pisemnie poinformowany o przystąpieniu do ustalania planu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosło Stowarzyszenia [...] domagając się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 30 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono identyczne argumenty jak w wezwaniu o usunięcie naruszenia skierowanym do Rady Gminy Dobrcz. W odpowiedzi na skargę Gmina Dobrcz wniosła o jej oddalenie z powodu niewykazania przez skarżącego interesu prawnego do wystąpienia ze skargą. Ponadto stwierdziła, że organizacja społeczna nie może skarżyć innego aktu lub czynności niż decyzja i postanowienie. Wskazała również, że w postępowaniu dotyczącym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w ogóle przewidziany udział organizacji społecznych. W piśmie z dnia 18 lutego 2009 r. Stowarzyszenie ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę stwierdziło, że ma interes prawny w złożeniu skargi. Uchwalony plan miejscowy nie uwzględnia uprawnień wynikających z umów dzierżawy zawartych przez członków Stowarzyszenia oraz tego, że wyłożyli oni środki finansowe na dokonanie podziału geodezyjnego działek i że w dniu uchwalenia planu miejscowego byli faktycznymi posiadaczami działek, które wykorzystywali na cele rekreacyjne, o czym organy gminy wiedziały. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Gminy Dobrcz w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2009 r. stwierdziła że "bezprawne działania" właściciela działki nr [...] nie wpływają na powstanie interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia. Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnianiu swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że zgodnie z powołanymi przepisami skuteczne wniesienie skargi jest związane z uprzednim wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia oraz wykazaniem, że dana uchwała narusza interes prawny skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada taki interes prawny. Sąd podniósł, że działki znajdujące się na działce nr [...] w S. G. są dzierżawione przez osoby fizyczne a nie przez Stowarzyszenia. Ponadto Stowarzyszenie zostało założone w 2006 r. i dopiero od tego momentu mogło realizować swoje cele, tj. reprezentowanie i ochrona działkowców oraz działanie na rzecz rozwoju wspólnej infrastruktury. Podczas gdy przedmiotowa uchwała została podjętą w 2003 r., co zdaniem Sądu, jest powodem niemożności stwierdzenia, iż uchwała naruszała interesy Stowarzyszenia. W uzasadnianiu wyroku Sąd wskazał, że interesu prawnego w sprawie nie mają również dzierżawcy gruntów wchodzących w skład działki nr [...]. Dzierżawa jest bowiem prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem danego stosunku prawnego. Skutecznie na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, wywierających skutek względem wszystkich innych podmiotów. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...] złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach polegające na przyjęciu, iż stowarzyszenie składające skargę na uchwałę Rady Gminy nie posiadało legitymacji do jej złożenia. W skardze kasacyjnej wskazano, że stowarzyszenie może być stroną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 29 K.p.a., może również być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 9, art. 25 § 3 i 4 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podniesiono także, że przedmiotową skargę podpisali wszyscy członkowie Stowarzyszenia będący osobami fizycznymi, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, co zdaniem autora skargi kasacyjnej, zostało wykazane w skardze. W skardze kasacyjnej stwierdzono ponadto, że Sąd błędnie przyjął, iż w postępowaniu występuje tylko Stowarzyszenie, a nie poszczególni jego członkowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Obowiązek rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres jej rozpatrzenia przez Sąd kasacyjny wyłącznie do zarzutów podniesionych w skardze o ile nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia wymienionych w § 2 art. 183 cyt. ustawy przesłanek zatem Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest odnieść się jedynie do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie błędnej wykładni art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach sprowadzającej się do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż występującemu ze skargą na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2003 r. nr VI/71/2003 – Stowarzyszeniu [...] nie przysługuje legitymacja do jej złożenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował i zastosował w niniejszej sprawie wskazaną wyżej normę prawną Za zasadną uznać bowiem należy argumentację Sądu, że stosownie do brzmienia art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy może wnieść ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, przy czym interes ten jest pojęciem obiektywnym bo prawnie chronionym. Zatem skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść jedynie ten, kto wykaże, że jego subiektywnie pojmowany interes, znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym a ponadto został naruszony skarżoną uchwałą rady gminy. Występujące ze skargą Stowarzyszenie naruszenia jego interesu prawnego upatruje w tym, że przeznaczając działkę nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe, uniemożliwiono tym samym zagospodarowanie działek rekreacyjnych, wytyczonych zgodnie z zawartymi umowami dzierżawy. Skarżące Stowarzyszenie nie jest przy tym właścicielem ww. działki ani nawet jej dzierżawcą. Swoje uprawnienia wywodzi z zadań statutowych, z których wynika, że "celem stowarzyszenia jest działanie na rzecz integracji środowiska działkowców (...), reprezentowanie i ochrona ich interesów wobec lokalnych władz administracyjnych i samorządowych (...)". Z treści skargi wynika, że została ona złożona z uwagi na naruszenie interesu prawnego dzierżawców działki nr [...]. Wskazać w tym miejscy należy, że posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy nie pozwala na przyjęcie, iż osoby takie mają interes prawny. Jak trafnie podkreślił to Sąd I instancji powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r. – dzierżawa będąc prawem o charakterze obligacyjnym jest prawem skutecznym jedynie względem stron danego stosunku prawnego. Jedynie prawa rzeczowe, do których zalicza się prawo własności wywierające skutek wobec innych podmiotów, pozwala właścicielom nieruchomości skutecznie powoływać się na naruszenie ich interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc osoby, w imieniu których wystąpiło Stowarzyszenie są jedynie dzierżawcami działki nr [...], położonej w S. G. i nie legitymują się żadnym tytułem prawnorzeczowym do danego gruntu zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż nie mogli oni skutecznie zaskarżyć przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą uzasadnionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.