II SA/Ol 708/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z "[...]"r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.", wstrzymał wykonanie własnej ostatecznej decyzji z "[...]"r. W uzasadnieniu podał, że ww. decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego "[...]"dla "[...]" (dalej: "Inwestor", "Skarżąca"). W reakcji na "[...]" (dalej: "Wnioskodawca"), postanowieniem z "[...]" r. Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją, zaś doręczonym 12 marca 2020 r. postanowieniem zobowiązał Inwestora do uzupełnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień do 10 kwietnia 2020 r. Inwestor pismem z 3 kwietnia 2020 r. poinformował, że żądane dokumenty dostarczy po ustaniu zagrożenia epidemiologicznego. Wnioskodawca złożył 16 kwietnia 2020 r. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta stwierdził, że projekt budowlany zatwierdził w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W § 10 ust. 7 planu przewidziano, że w budynkach usługowych oraz budynkach mieszkalnych wielorodzinnych dopuszcza się przeznaczenie jednej kondygnacji podziemnej na halę garażową (garaż), przy zachowaniu maksymalnej wysokości posadzki parteru 1,2 m nad poziom terenu. W planie nie sprecyzowano, czy parametr ten należy odnosić do terenu istniejącego czy projektowanego, a Burmistrz "[...]" pismem z 5 maja 2020 r. wyjaśnił, że na potrzeby zabudowy należy brać pod uwagę rzędną terenu istniejącego. Z zatwierdzonego projektu wynika, że rzędną parteru zaprojektowano na poziomie 119,70 m, natomiast rzędna terenu istniejącego wynosi 117,80 m. Wobec tego wysokość posadzki znajduje się 1,90 m nad poziomem terenu istniejącego. Projektant przewiduje obsypanie ściany piwnicznej do poziomu -0,90 m (rzędna 118,80 m) i uformowanie skarpy do poziomu -1,60 m (rzędna 118,10 m). Z § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie", wynika, że poziom terenu to przyjęta w projekcie rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Starosta przyjął, w związku z brakiem jednoznacznego zapisu co do sposobu ustalenia wysokości rzędnej parteru i brakiem zakazu podnoszenia terenu, jako prawidłową rzędną ustaloną w projekcie, czyli po podwyższeniu i zmianie ukształtowania terenu. Stwierdził jednocześnie, że istnieje prawdopodobieństwo nieprawidłowości zawartej w dokumentacji projektowej w związku z poziomem terenu 1,60 m, poniżej posadzki parteru, czyli o 0,40 m więcej niż przewiduje plan miejscowy. Zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego narusza przepis prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zawiązku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W złożonym zażaleniu Inwestor zarzucił, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1) art. 152 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. przez: a) wydanie postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 kpa, pomimo że przyczyną wstrzymania wykonania decyzji pozwolenia na budowę jest prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości kwalifikującej się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., b) zaniechanie wykazania, że w sprawie wystąpiła przesłanka zastosowania art. 152 § 1 k.p.a., tj. istnienia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ nie zbadał i nie wskazał, dlaczego zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, zaś omawiana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wadliwość decyzji zakwalifikowana została do wad innych niż z art. 145 - 145b k.p.a.; 2) art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez umożliwienia stronie, w wyznaczonym przez organ terminie, złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji w odpowiedzi na zobowiązanie wyrażone w postanowieniu z 10 lutego 2020 r.; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 10 ust. 7 uchwały "[...]" i § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne przyjęcie, że dla ustalenia czy poziom posadzki parteru nie przekracza dozwolonej w planie miejscowym wysokości 1,2 m powyżej wysokości terenu, należy przyjąć wysokość terenu w najniżej położonym punkcie działki, na której zlokalizowana jest inwestycja, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania pojęcia "wysokość terenu" dokonana w oparciu o § 6 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że powinna to być wysokość terenu mierzona przy wejściu do budynku lub przy budynku. Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]"r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że z art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej następuje, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Chodzi zatem o taki stan rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu wydania pozwolenie na budowę Staroście nie był znany fakt wzajemnego zacieniania się budynków mieszkalnych wielorodzinnych zaprojektowanych na opisanej wyżej działce. Wnioski o udzielenie pozwolenia na budowę obydwu budynków na sąsiadujących ze sobą działkach były złożone niemalże równocześnie: na działkę Inwestora - 26 września 2019 r., zaś na działkę Wnioskodawcy - 28 października 2019 r. Obaj inwestorzy byli stronami postępowań w sprawie pozwolenia na budowę na tych działkach. Ponieważ projekty budowlane obydwu budynków mieszkalnych nie uwzględniały projektowanej zabudowy na działkach sąsiednich, to Starosta nie posiadał wiedzy, że będą one wzajemnie na siebie oddziaływać. Dopiero z dokumentów załączonych przez Inwestora do odwołania od decyzji z "[...]"r., wydanej na rzecz Wnioskodawcy, to jest z pism z 14 stycznia 2020 r. i 3 lutego 2020 r., wyszło na jaw, że budynki te będą wzajemnie się zacieniać w taki sposób, że część lokali mieszkalnych w tych budynkach nie będzie miała zagwarantowanego wymaganego czasu nasłonecznienia. Ten fakt został potwierdzony w pismach wniesionych w toku przedmiotowego postępowania wznowieniowego przez Wnioskodawcę z 5 lutego 2020 r., oraz w pismach Inwestora z 22 i 27 maja 2020 r. Wojewoda ocenił, że Starosta przyjął właściwą przesłankę wznowieniową w tej sprawie, to jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdził, że analiza przesłaniania i zacieniania, zgromadzona w toku przedmiotowego postępowania wznowieniowego, to jest pismo Wnioskodawcy z 5 lutego 2020 r., oraz pisma Inwestora z 22 maja 2020r., 27 maja 2020 r. oraz w toku prowadzonego równolegle postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z 24 grudnia 2019 r.: projekt budowlany, pisma Inwestora z 14 stycznia 2020 r. i 3 lutego 2020 r., prowadzą do wniosku, że oba budynki wpływają wzajemnie na siebie, nie zagwarantowując wymaganego czasu nasłonecznienia dla części lokali mieszkalnych budynku zaprojektowanego na działce Inwestora (od strony zachodniej) oraz części lokali mieszkalnych budynku zaprojektowanego na działce Wnioskodawcy (od strony wschodniej), określonego w § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z uwagi na powyższe, we wznowionym postępowaniu Starosta ponownie przebada spełnienie § 60 ust. 1 i oceni sprawę z uwzględnieniem art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wojewoda zaznaczył, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. To powoduje, że § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych regulujący zasady projektowania zapewniającego prawidłowe oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń, interpretowany jest przez pryzmat całokształtu przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczących procesu budowlanego, które różnicują zakres ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego. W konsekwencji, § 60 powinien mieć zastosowanie nie tylko do obiektów już istniejących, ale też do projektowanych obiektów na działkach sąsiednich wobec terenu inwestycji, a nawet wówczas, gdy np. właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec terenu inwestycji nie ma jeszcze sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Zasada prawa do równej ochrony prawa własności nie pozwala bowiem na dzielenie inwestorów pod względem pierwszeństwa w realizowaniu inwestycji, ale jej celem jest zapewnienie wszystkim równego traktowania. Jednocześnie, ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wojewoda stwierdził, że powyższe uprawdopodabnia, że we wznowieniowym postępowaniu nie będzie można wydać decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż projekt budowlany budynku na działce Inwestora będzie musiał uwzględniać projektowaną zabudowę na działce sąsiedniej i gwarantować zachowanie interesu osób trzecich. Ocenił, że Starosta zasadnie wstrzymał wykonanie własnej decyzji z "[...]"r. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i wywiedzenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zostało przez organ pierwszej instancji oparte na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym, gdyż zaprojektowano posadzkę parteru 42 cm nad poziomem terenu, a plan przewiduje by nie była wyżej niż 120 cm. Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na postanowienie Wojewody, w której zarzuciła naruszenie: - § 60 rozporządzenia przez przyjęcie, że jej inwestycja zacienia potencjalną, nieistniejącą, inwestycję Wnioskodawcy, podczas gdy wykładni tego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem § 13 rozporządzenia, z którego wynika, że o przesłanianiu można mówić, gdy działka sąsiednia doprojektowanego budynku jest zabudowana; - art. 152 § 1 k.p.a. w związku z § 13 ust. 1 i 2 i § 60 rozporządzenia oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.. w zw. z art. 126 k.p.a., przez błędne uznanie, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy nie zachodzi zacienianie przez budynek Skarżącej nieistniejącego budynku na działce Wnioskodawcy; - art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia przesłanki wznowienia postępowania, której uwzględnienie miałoby skutkować prawdopodobieństwem uchylenia decyzji; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę, że organ pierwszej instancji nie miał wiedzy na temat wzajemnego oddziaływania na siebie budynków projektowanych na działkach Skarżącej i Wnioskodawcy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę postanowienia stanowi art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji zostało uzależnione od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie, zgłoszonej we wniosku, podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego i możliwości uchylenia badanej decyzji (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 356/18; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zaznaczyć należy, że "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie jest równe przesądzeniu, że w żadnym razie decyzja nie zostanie uchylona (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 630/17, CBOSA). O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Ponadto, do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga więc udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu, gdyż takim terminem ustawodawca nie posłużył się. Wystarczające jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej decyzję będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i powinna nawiązywać do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo (lub jego brak) wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu jest możliwe lub wykluczone uchylenie konkretnej decyzji. Podnieść również należy, że organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, jeżeli występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 K.p.a. Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, jeśli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2002 r., s. 662; oraz np. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08, CBOSA). Oceniając wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Wojewody należy stwierdzić, że prawidłowo ocenił zaistnienie w sprawie przesłanek zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. Wojewoda zasadnie stwierdził, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Warunki te spełnia kwestia prawidłowego ustalenia nasłonecznienia i zacieniania budynków na działkach Inwestora i Wnioskodawcy, wynikająca z nowych dokumentów, przedłożonych przez obu inwestorów już po wydaniu przedmiotowej decyzji. Jak wynika z niekwestionowanych w skardze ustaleń organu odwoławczego, pisma inwestorów dotyczące analizy przesłaniania i zacieniania (to jest: pisma Inwestora: z 14 stycznia 2020 r., 3 lutego 2020 r., 22 maja 2020 r., 27 maja 2020 r. i pismo Wnioskodawcy z 5 lutego 2020 r.) są późniejsze, niż będące przedmiotem wznowionego postępowania pozwolenie na budowę, wydane na wniosek Skarżącej z "[...]" r. Ponadto, Skarżąca w odwołaniu od decyzji Starosty, którą udzielono Wnioskodawcy pozwolenia na budowę, zarzuciła, że choć ten podmiot przedłożył analizę przesłaniania hipotetycznej zabudowy i analizę nasłonecznienia, to nie było w nich analizy nasłonecznienia poszczególnych lokali w projektowanym budynku i w budynku Skarżącej. Należy zauważyć, że w judykaturze wprawdzie prezentowane były stanowiska eksponujące, że § 13 rozporządzenia, regulujący kwestię odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów z uwagi na możliwość naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, co wynikać ma wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, a bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (por. wyroki NSA z: 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12, oraz 9 maja 2017 r., II OSK 2183/15; CBOSA), lecz w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej działki ma sprecyzowane zamiary budowlane, dysponuje projektem budowlanym dla własnej działki, to sytuacja taka powinna być oceniana jako odbiegająca od innych stanów faktycznych, w których rozważa się stosowanie § 13 rozporządzenia. W takim przypadku możliwe jest przeprowadzenia analizy zacieniania i przesłaniania w odniesieniu do budynków projektowanych na sąsiadujących ze sobą działkach, gdyż wymaga tego prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2207/19, CBOSA). Z uwagi na powyższe zasadnie Wojewoda stwierdził, że kwestia zacienienia i nasłonecznienia budynków na obu działkach powinna być przedmiotem analizy we wznowionym postępowaniu, gdyż nie została prawidłowo oceniona w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji – istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wstrzymanie wykonania decyzji, nie przesądza się treści przyszłej decyzji kończącej postępowania wznowieniowe, lecz jedynie bada, czy istnieje ewentualna możliwość uchylenia badanej w tym postępowaniu decyzji. Z uwagi na powyższe, nie można uznać, że Wojewoda przesądził treść przyszłej decyzji Starosty, która ma być wydana w postępowaniu głównym. Co więcej, należy zauważyć, że organ pierwszej instancji nie jest związany nawet wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, lecz jest związany wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wobec tego, nie można mówić o wiążącym charakterze oceny prawnej wyrażonej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia wydanego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, która ma kończyć wznowione postępowanie. Reasumując, w zaskarżonym postanowieniu wykazano, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowego pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, a zatem prawidłowo Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wstrzymujące wykonanie tej decyzji. Zaznaczyć jednocześnie należy, że okoliczność, iż Wojewoda nie podzielił argumentacji przyjętej przez Starostę nie wpływa na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem mieć na uwadze, że działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wobec powyższego, Wojewoda nie mógł ograniczyć się jedynie do kontroli postanowienia organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.