II SA/Wr 303/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi D. Ż. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów celem legalizacji wykonanej samowoli budowlanej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] III 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia D. Ż. (dalej jako "skarżący"), na postanowienie z dnia [...] X 2019 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB") wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego ozn. nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w S. dz. nr [...] i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów celem legalizacji wykonanej samowoli budowlanej – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, tj. 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jak wynika z powołanego postanowienia oraz z akt administracyjnych, w okolicznościach sprawy organy administracji stwierdziły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB 94". Organy nadzoru budowlanego od 1999 r. prowadziły czynności wyjaśniające w sprawie samowolnej realizacji obiektów budowlanych w obrębie działki nr [...], wykorzystywanej na cele wykonywania materiałów budowlanych z kamienia. W toku postępowania przeprowadzane były wielokrotnie kontrole i oględziny terenu, przesłuchiwano świadków i strony, sporządzono inwentaryzacje techniczne poszczególnych budynków, pozyskano materiał z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wypisy i wyrysy kolejnych planów miejscowych, obowiązujących na przestrzeni czasu od 1983 r. Jednym z problemowych budynków w obrębie działki nr [...] jest budynek biurowy, położony we frontowej części działki (przy ul. [...]). Organy zaznaczyły przy tym, że w przedmiocie legalności wykonania wskazanego budynku wypowiadał się już tutejszy Sąd wyrokiem z 6 III 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13, nakazując ustalić datę i zakres prowadzonych po 1 I 1995 r. prac budowalnych dotyczących spornego obiektu biurowego oraz uwzględnić sposób użytkowania obiektu. Jakkolwiek w następstwie tego wyroku wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę, zaś skargę na nią tutejszy Sąd oddalił wyrokiem z 18 XII 2015 r. (II SA/Wr 734/15), to jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 I 2018 r., sygn. akt II OSK 767/16, uchylił wskazany wyrok oraz decyzję nakazującą rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił wówczas uwagę na konieczność dokonania precyzyjnych ustaleń co do zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych po 1 I 1995 r. oraz czasu ich wykonania celem rozstrzygnięcia, jakie przepisy powinny znaleźć zastosowanie do oceny możliwości zalegalizowania tych robót oraz ustalenia, czy dalsze roboty budowlane wpłynęły na zmianę tożsamości obiektu. Rozpatrując sprawę ponownie zarówno PINB jak i DWINB stwierdził, że budynek biurowy został wybudowany po 1 I 1995 r. Powołano się przy tym w szczególności na mapę podziału nieruchomości z 1993 r., zdjęcie lotnicze z 1994 r. oraz szkice polowe z 1997 r. i z 1998 r., na których nie ma przedmiotowego budynku biurowego. Zwrócono też uwagę, że w dniu 29 VII 2003 r. budynek biurowy już istniał, co potwierdza zdjęcie załączone do protokołu z przeprowadzonych w tym dniu przez PINB oględzin. Dalej organy wyjaśniły, że w konsekwencji do oceny problemowego obiektu powinny znaleźć zastosowanie przepisy PB 94. Organy powołały przy tym odpowiednie regulacje prawne podkreślając, że na realizację tego rodzaju budynku (pow. ok. 55 m2) zawsze wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nigdy nie uzyskał. Ponadto w późniejszym terminie wykonano samowolnie dalsze roboty budowlane takie jak: zmiana pokrycia dachowego, zmiana więźby dachowej, zmiana elewacji, docieplenie budynku (stanowiły one przebudowę przedmiotowego obiektu, gdyż zmieniono jego parametry techniczne - zmiana obciążeń w związku z nowym pokryciem dachu i nową konstrukcją dachową i użytkowe - zmiana wielkości i przeznaczenia pomieszczeń). Wynika to z przeprowadzanych po 2003 r. oględzin i zgromadzonej dokumentacji zdjęciowej. Dalej organy podkreśliły, że funkcja biurowa samowolnie wykonanego budynku spełnia warunek zgodności z wymaganiami zagospodarowania przestrzennego. Nie koliduje bowiem z funkcją usługową terenu określoną w nieobowiązującej już uchwale nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z [...] XI 1994 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. – dalej jako "MPZP 94". Nie koliduje także z funkcją usługową terenu określoną w aktualnie obowiązującej uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. Z [...] X 2004 r. w sprawie planu miejscowego obszarów wiejskich części południowo zachodniej gminy S. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) – dalej jako "MPZP 04". Organy wyjaśniły również, że w świetle przepisów techniczno-budowlanych nie da się wykluczyć możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (w zakresie zachowania odległości od granic działki i wysokości pomieszczeń w budynku). Konkludując, zarówno PINB jak i DWINB uznały, że należy w oparciu o art. 48 ust. 3 PB wydać postanowienie nakładające na inwestora określone obowiązki w celu weryfikacji możliwości zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Jednocześnie DWINB wyjaśnił, że należało zmienić wyznaczony przez PINB termin wykonania obowiązku (do 31 I 2020 r.), gdyż termin ten upłynął przed rozpatrzeniem przez DWINB zażalenia. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez bezpodstawne uznanie, że do oceny legalności robót budowlanych znajdują zastosowanie przepisy BP 94, zamiast przepisy poprzedniej ustawy z 24 X 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. poz. 229, ze zm.) – dalej jako “PB 74". Zarzucono także niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 PB 94 polegające na wstrzymaniu robót budowlanych, mimo że budowa była zakończona. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 § 3 i art. 126 kpa), poprzez całkowite pominięcie dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego na okoliczność powstania budynku biurowego przez dniem 1 I 1995 r. oraz brak ustalenia szczegółowego zakresu prac prowadzonych po 1 I 1995 r. i stanu budynku przed tą datą. W konsekwencji wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; wstrzymanie jego wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w postępowaniu administracyjnym przedłożył zdjęcia z 1994 r., z których wynika, że budynki zakładu były już wybudowane. Widnieje na nich hala produkcyjna, a skoro budynek biurowy powstał równolegle z halą, to powstał również wtedy budynek biurowy, co potwierdzili świadek Z. Ż. oraz strona H. S. Skarżący zaznaczył, że na wcześniejszym etapie postępowania organy nadzoru przyjęły, że budynek powstał w 1993 r., ale z uwagi na jego dalszą rozbudowę po 1995 r., należy przyjąć datę późniejszą. Bezpodstawnie, zdaniem skarżącego, organy dały wiarę szkicom polowym, bowiem pominęły, że taki szkic mógł być sporządzony bez oględzin (na podstawie poprzednich szkiców). W skardze zaznaczono, że odnośnie do budynku biurowego nie była dokonywana żadna przebudowa, a jedynie w 2009 r. delikatny remont. Nie zmieniono kształtu i kubatury budynku, nie dokonano zmiany układu pomieszczeń. Zadaszono jedynie wejście do biura, położono blachodachówkę i pomalowano biuro wewnątrz i od zewnątrz. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę załączono także postanowienie DWINB z [...] VI 2020 r. (nr [...]), wstrzymujące wykonanie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PB 94, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia umożliwiającego sprawcy samowoli jej legalizację, o ile samowola ta zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W momencie podjęcia takiego postanowienia organy nadzoru budowlanego muszą już dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestię zasadniczą w sprawie, a więc stan obiektu budowlanego stanowiący rezultat samowolnych robót budowlanych. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest dokonanie wiarygodnej identyfikacji zakresu samowolnych robót umożliwiającej ich prawidłową kwalifikację prawną. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 PB 94, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie PB 94 lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeśli weryfikowane przez organy nadzoru samowolne roboty budowlane zakończyły się przed 1 I 1995 r. (data wejścia w życie PB 94) ich ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów PB 74. W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, jaki zgromadziły organy nadzoru budowlanego, był wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie opisanych wyżej okoliczności. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego uwzględniły wskazania określone w wyroku tutejszego Sądu z 6 III 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 20/13) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 I 2018 r. (sygn. akt II OSK 767/16), dokonując wyczerpujących i trafnych ustaleń co do czasu wykonania kontrolowanego obiektu i zakresu robót budowlanych, co umożliwiło określenie przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie. Trafnie także oceniono funkcję obiektu. Organy nadzoru wiarygodnie ustaliły, że budynek biurowy wykonany został po dniu 1 I 1995 r., co potwierdzają przede wszystkim zdjęcie lotnicze z 1994 r. oraz szkice polowe z 1993 r., z 1997 r. i z 1998 r., na których nie ma tego budynku (akta PINB: tom VII k. 368, 369, 370, 380). Budynek biurowy widnieje dopiero na wyrysie mapy ewidencyjnej wg. stanu z 1999 r. i został następnie ujęty na zdjęciu wykonanym w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w 2003 r. (akta PINB: tom I, k. 36, 122). Na wykonanie budynku biurowego po dniu 1 I 1995 r. wskazywał również świadek J. B. oraz strona H. S., aczkolwiek wyjaśnienia tej strony nie były konsekwentne (akta PINB: tom IV, k. 78, 110; tom I k. 50). W takich warunkach dowodowych organy miały podstawę przyjąć, że budynek został zrealizowany po dniu 1 I 1995 r., gdyż na taką okoliczność wskazują dowodowy z dokumentów i dodatkowo część dowodów ze źródeł osobowych. Zarazem organy nadzoru miały podstawę do uznania za niewiarygodne zeznań Z. Ż., bowiem nie korespondowały one przede wszystkim z dowodami z dokumentów (akta PINB: tom IV k. 80). W późniejszym okresie obiekt ten był jeszcze poddany robotom budowlanym, co obrazuje porównanie zdjęć wykonanych podczas oględzin z 2003 r. czy z 2010 r. ze zdjęciami sporządzonymi w trakcie kontroli w 2016 r. (akta PINB: tom I k. 36, 60, 71; tom VI k. 76). Nie ma jednak istotnego znaczenia, czy dalsze roboty budowlane w obrębie tego budynku wykonane przez skarżącego po 2003 r. stanowiły przebudowę (jak twierdzą organy nadzoru) czy też tylko remont (jak podnosi skarżący). Ważne, że na skutek tych robót dotychczasowy obiekt nie zatracił tożsamości. Nie powstały też nowe części obiektu, które cechowałaby odrębność lub które wpływałyby na powierzchnię zabudowy lub zmieniałyby kubaturę budynku (co zresztą skarżący podkreśla w uzasadnieniu skargi). Ocenie podlega więc budynek w stanie aktualnie istniejącym, opisanym w trakcie przeprowadzonych przez PINB kontroli i oględzin (akta PINB tom IV k. 111-117; tom V k. 201-205; tom VII k. 359). Trafna jest przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych robót budowlanych. Wykonanie przedmiotowego budynku biurowego stanowiło "budowę". "Budową" jest m.in. wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 PB 94). "Obiektem budowlanym" jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 PB 94). Nie budzi wątpliwości strona podmiotowa postępowania. W świetle art. 52 PB94 skarżący jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wykonany obiekt, jest osobą odpowiedzialną za wykonanie obowiązków wynikających z samowoli budowlanej, mimo że jej sprawcą był poprzednik prawny skarżącego. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, tj. na aktualnych właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości (np. wyroki NSA: z 5 X 1998 r., IV SA 1796/96; z 21 III 2001 r., IV SA 232/99; z 7 III 2002 r., II SA/Po 2107/00; z 6 VII 2006 r. - publ. CBOSA). Bezsporna jest okoliczność braku pozwolenia na budowę budynku biurowego (a więc samowolnego wykonania robót budowlanych). Wynika to jednoznacznie z informacji udzielonych przez Burmistrza St. i Starostę Powiatu Ś. (akta PINB tom I k. 43, 134). Jak zasadnie wyjaśniły organy nadzoru, wykonanie tego rodzaju budynku (pow. ok. 55 m2) w świetle przepisów PB 94 nigdy nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie organy nadzoru budowlanego prowadzą więc czynności na podstawie art. 48 PB 94. Ma on bowiem zastosowanie do przypadków samowolnej budowy obiektu budowlanego, zaś regułą jest nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części. Jak jednak wynika z art. 48 ust. 2 i 3 PB, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Organy nadzoru zobligowane są zatem stworzyć inwestorowi warunki umożliwiające legalizację samowolnych robót budowlanych. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości (w tym niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych) wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę. W okolicznościach sprawy przedłożenie przez skarżącego projektu budowlanego, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym umożliwi organom nadzoru ostateczną ocenę sprawy co do możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 5 PB. Należy podkreślić, że dokonana przez PINB oraz przez DWINB wstępna ocena w zakresie możliwości doprowadzenia obiektu biurowego do stanu zgodnego z prawem jest korzystna dla skarżącego. Oznacza to, że na etapie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia weryfikacja sprawy w tym zakresie jest ograniczona, albowiem uwzględniać musi treść art. 134 § 2 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zakwestionowanie zatem przez Sąd zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej stwierdzenia zgodności funkcji biurowej budynku z MPZP 94 i z MPZP 04 oraz w części stwierdzającej możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem byłoby dopuszczalne, o ile postanowienie obciążone byłoby wadą nieważności. Sąd jednak tego rodzaju wady nie stwierdził, przez co nie miał podstaw do zakwestionowania tych ocen. Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby budynek biurowy został wybudowany przed 1995 r., to rację ma skarżący, że na wcześniejszym etapie postępowania organy nadzoru ustaliły, że budynek ten został wykonany w 1993 r. (zob. decyzja DWINB z [...] X 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych w części dotyczącej budynku biurowego). Wiarygodność takich ustaleń została jednak poddana w wątpliwość już w wyroku tutejszego Sądu z 6 III 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13 (uchylającego decyzję DWINB z [...] X 2012 r., nr [...]). W toku zaś dalszych czynności dowodowych okazało się, że nie ma podstaw do przyjęcia, że obiekt wykonano przed 1995 r. Oczywiście skarżący przedłożył w postępowaniu administracyjnym kopie zdjęć wykonanych na terenie jego nieruchomości w 1994 r. (akta PINB: tom V k. 276, 277). Jednak do dowodu tego odniósł się jednoznacznie DWINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. DWINB trafnie zauważył, że na zdjęciach tych ujawniony jest wyłącznie budynek hali produkcyjnej, tak więc nie dają one żadnych podstaw do uznania, że w tym samym czasie istniał także budynek biurowy. Przyjęcie w uzasadnieniu skargi swoistego domniemania, że skoro w 1994 r. istniała hala produkcyjna, to musiał wówczas istnieć także budynek biurowy, nie jest wystarczające do podważenia wiarygodności ustaleń opartych na zebranym przez organy i powołanym wyżej materiale dowodowym. Nietrafnie skarżący kwestionuje znaczenie dowodowe szkiców polowych podnosząc, że mogły one zostać wykonane w oparciu o dokumenty znajdujące się dotychczas w ewidencji gruntów i budynków. Sąd zwraca uwagę, że szkic polowy właśnie dlatego jest "polowy", bowiem sporządza się go w oparciu o prace przeprowadzane w terenie. Wszystkie powołane przez organy nadzoru budowlanego szkice polowe wskazują datę dokonania pomiarów, datę skartowania i datę wykreślenia. Nie ma podstaw do uznania, że sporządzone zostały one w sposób niezgodny ze sztuką i są nierzetelne. Nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia również fakt, że w ramach postanowienia nakazano skarżącemu m.in. wstrzymanie robót budowlanych. Należy zaznaczyć, że w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 PB 94 orzeczenie o wstrzymaniu wykonania robót ma charakter obligatoryjny (w przeciwieństwie np. do postanowienia opartego na art. 49b ust. 2 PB 94). Orzeczenie o wstrzymaniu samowolnych robót budowlanych oznacza bowiem nie tylko zakaz kontynuowania prowadzonych robót budowlanych ale również zakaz prowadzenia takich robót w przyszłości, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami określonymi w art. 50a pkt 1 PB 94 (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, praca zbior. pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 451). Okoliczność więc, że skarżący w chwili wydania kwestionowanego postanowienia nie prowadził już robót budowlanych nie oznacza, że ich wstrzymanie było bezprzedmiotowe. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa.