II SA/Op 512/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Wilków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr SKO.I/40/637/2015/gr, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 22 stycznia 2015 r. Wójt Gminy Wilków wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położnej w [...], oznaczonej jako działka nr a k.m. [...], stanowiącej własność I. J., z działkami sąsiednimi, tj. działką nr b k.m., stanowiącą własność S. K. i D. K., działką nr c i nr d k.m., stanowiącą własność N. K. oraz działkami nr c i nr d k.m. [...], stanowiącymi własność Gminy Wilków, oraz przekazał sprawę sądowi. W wyniku rozpatrzenia odwołań, wniesionych na powyższą decyzję przez I. J. oraz S. K. i D. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Wilków i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Nie godząc się z tą decyzją Gmina Wilków, reprezentowana przez Wójta Gminy Wilków, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2015 r., nr [...], domagając się jej uchylenia i akcentując, że jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Gmina Wilków nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że skarżąca Gmina jest również właścicielem dwóch działek gruntu, których granic dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe. W związku z tym wskazać przyjdzie, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, dostępne - tak jak i wszystkie pozostałe orzeczenia sądowoadministracyjne powołane w niniejszym uzasadnieniu – na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Włączenie zatem jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do wydawania decyzji, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne. (por. wyroki NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 482/14; z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12; z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 119/11; z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Reasumując, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Organ pierwszej instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. W tym miejscu dodać przyjdzie, że powyższe stanowisko potwierdzone zostało także przez Trybunał Konstytucyjny, który na tle art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a. uznał, że pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zgodne z Konstytucją i wskazał jednocześnie, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W szczególności Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Wójt Gminy Wilków - który jako organ pierwszej instancji wydał w postępowaniu zwykłym decyzję z dnia 22 stycznia 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, do czego był uprawniony z mocy art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji - jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem także legitymacji do wniesienia do Sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym, dotyczące uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia, jakim z mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma więc znaczenia wskazywany w skardze fakt posiadania przymiotu strony wywodzonego z prawa własności Gminy do działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym zakończonym zaskarżoną decyzją. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Gminę, jest więc niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.