IV SAB/Po 95/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę w całości. UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2020 roku J. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Generalny Konserwator Zabytków (dalej jako "WWKZ") skargę na bezczynność/przewlekłość postępowania tego organu i wniósł o stwierdzenie, że WWKZ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości nie wydając decyzji w przewidzianym trzydziestodniowym terminie. Skarżący uzasadnił swoje wystąpienie tym, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku (doręczony organowi w dniu [...] stycznia 2020 r.) wniósł o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego w odniesieniu do istniejącego budynku mieszkalnego położonego we W. na działce o nr ewid. [...] w zakresie jego przebudowy, nadbudowy, modernizacji i remontu oraz zmiany sposobu użytkowania na funkcję usługowo-handlową i mieszaną (k. 1 akt adm.). Zdaniem skarżącego WWKZ nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia sprawy, w szczególności nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, pomimo upływu trzydziestodniowego terminu od dnia doręczenia wniosku. Skarżący wskazał jednak, że na dzień wnoszenia skargi decyzja została w sprawie wydana, jednak jego zdaniem z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącego postępowanie wszczęte jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 roku toczyło się w reżimie prawnym wynikającym z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b."), który ma na celu usunięcie niezgodności pomiędzy przepisami prawa budowlanego a przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 t.j., dalej jako "ustawa o ochronie zabytków"). Jak przytoczył skarżący, zgodnie z art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, który to przepis nawiązuje do art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W omawianym przypadku, zdaniem skarżącego, chodzi o decyzję z art. 36 ust. 1 ustawy o zabytkach, przewidującego wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku. Skarżący podniósł, że informacja WWKZ o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy nie spełnia wymogów określonych w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j., dalej jako "k.p.a."), w szczególności nie wskazano w niej przyczyny zwłoki w wydaniu decyzji w ustawowym terminie, a także skierowana ona została do skarżącego dopiero w dniu [...] lutego 2020 roku, czyli już po upływie trzydziestodniowego terminu do rozpoznania sprawy. W dalszej kolejności, skarżący wskazał, że miał on prawo przyjąć, że WKKZ nie miał żadnych zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż nie zajął stanowiska w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku, zgodnie z art. 39 ust. 4 p.b., co skutkuje przyjęciem braku zastrzeżeń. W konsekwencji skarżący podnosił, że decyzja pozytywna powinna była zostać wydana niezwłocznie, co nie nastąpiło, a wydano decyzję negatywną pomimo wcześniejszej przewlekle prowadzonego postępowania. Skarżący dodał, że działanie WWKZ naruszyło podstawowe zasady wyrażone w k.p.a. Nadto, decyzja negatywna WWKZ stoi w sprzeczności z domniemaniem wyrażonym w art. 39 ust. 4 p.b. Nadto, zwrócono uwagę, że WWKZ nie podjął żadnych działań wywołujących skutek prawny w sprawie w ustawowym, trzydziestodniowym terminie, gdyż pełnomocnik wnioskodawcy nie otrzymał żadnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych ani wezwania do uzupełnienia wniosku. Pełnomocnik nie otrzymał też decyzji w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2020 roku wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez WWKZ. Wskazano także, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 roku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że WWKZ nie dopuścił się przewlekłości oraz nie pozostaje w bezczynności i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 roku (data wpływu do organu). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2020 roku, Generalny Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi oraz, na wypadek stwierdzenia, że organu dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ przedstawił chronologię podejmowanych czynności w sprawie, zwracając uwagę na to, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 roku WWKZ zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia [...] stycznia 2020 roku o dokument potwierdzający posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do korzystania z zabytku oraz wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona, które jednak omyłkowo zostało wysłane do skarżącego z pominięciem jego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Korespondencja ta nie została odebrana przez wnioskodawcę. Uzupełnienie braków wniosku miało miejsce w dniu [...] lutego 2020 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 roku WWKZ poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Pismem z dnia [...] lutego 2020 roku WWKZ poinformował o tym, że decyzja dotycząca wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowej sprawie nie może zostać wydana w przewidzianym ustawowo terminie, a nastąpi niezwłocznie po upływie siedmiodniowego terminu do zapoznania się z aktami prawy stron wynikającego z pisma z dnia [...] lutego 2020 roku. Takie działanie, jak podał organ, było konieczne celem zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Jak wskazał organ, po upływie wspomnianego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, który podlegał ustaleniu po otrzymaniu potwierdzeń obioru pisma z dnia [...] lutego 2020 r., WWKZ wydał decyzję z dnia [...] marca 2020 roku kończącą postępowanie. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę termin uzupełnienia wniosku, czyli [...] lutego 2020 roku, decyzja załatwiająca sprawę merytorycznie została wydana w terminie. WWKZ podniósł także, że ponaglenie skarżącego z dnia [...] marca 2020 roku zostało rozpatrzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego negatywnie, gdyż zdaniem organu wyższego stopnia WKKZ nie przekroczył ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nadto, wskazano, że przedmiotem postępowania było wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o zabytkach, a nie uzgodnienie projektu pozwolenia na budowę w trybie art. 39 ust. 4 p.b. Zdaniem organu, art. 39 ust. 4 p.b. nie miał zastosowanie w sprawie. Przedłużenie postępowania wynikało z konieczności zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2020 roku wpisano willę (przedmiotowy budynek mieszkalny) do rejestru zabytków, która została zaskarżona odwołaniem rozpoznawanym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jednakże, zdaniem WWKZ, samo wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków wyłączyło z mocy ustawy prowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z dnia [...] marca 2020r. wymagane ponaglenie (k. 13 i nast. akt adm.). Przedmiotem niniejszego postępowania było zagadnienie, czy organ, w tym przypadku Generalny Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności lub przewlekłe prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego wniesionym do organu w dniu [...] stycznia 2020 roku w przedmiocie udzielenia pozwalania na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego (k. 1 akt adm.), a także jaki charakter miała ewentualna opieszałość organu. Kognicja sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także czy po wniesieniu skargi ewentualnie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym co do jej istoty i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu o określonej treści, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez Sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, W. 2012, str. 44; wyrok NSA z [...] lipca 2012 r., sygn. akt II OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W sprawie o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 t.j., dalej jako "ustawa o zabytkach") wydaje się decyzję w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zatem przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, w której organ zobowiązany był do wydania decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga jest zatem dopuszczalna. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o zabytkach, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Szczegółowa procedura wydawania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1609). W niniejszej sprawie, przedmiotem oceny będzie badanie działania WWKZ w świetle zasady szybkości wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ winien działać w sprawie wnikliwie i szybko. Przy czym, organ musi również zagwarantować wszystkim stronom postępowania spełnienie wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym zapewnić czynny udział w sprawie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. Jak wskazano powyżej, termin do załatwienia sprawy administracyjnej wyznacza art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest zatem orzekanie w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), i w dalszej kolejności czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast, stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Generalny Konserwator Zabytków nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii trybu procedowania przez WWKZ, gdyż ma to istotne znaczenia dla oceny co do niewystąpienia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W toku postępowania administracyjnego skarżący utrzymywał, że jego wniosek z dnia [...] stycznia 2020 roku (doręczony organowi w dniu [...] stycznia 2020 roku) podlegał rozpoznaniu w trybie art. 39 ust. 4 p.b., co oznacza, że brak zajęcia stanowiska w sprawie w terminie 30 dni od doręczenia wniosku w sprawie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. W ocenie Sądu, taki pogląd skarżącego jest błędny na gruncie przedmiotowej sprawy. Wskazać należy, że sposób procedowania o jakim mowa w przepisie art. 39 ust. 4 p.b. został expressis verbis ograniczony do przypadków uregulowanych w art. 39 ust. 3 p.b. Stosownie do art. 39 ust. 3 p.b., wymagane jest jedynie uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków. Oznacza to, że nie ma on zastosowania do takich obiektów budowlanych oraz obszarów, które zostały wpisane do rejestru zabytków, jak to miejsce w niniejszej sprawie. Skutkiem powyższego, wbrew temu co podnosi skarżący, przepis art. 39 ust. 4 p.b. nie znajduje zastosowania do spraw, w których roboty budowlane mają być wykonane wobec obiektów budowlanych oraz obszarów wpisanych do rejestru zabytków, jak w niniejszej spawie. Podkreślić bowiem należy, że prowadzący sprawę organ konserwatorski wskazał już w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 roku, że nieruchomość, której dotyczył złożony przez skarżącego wniosek, znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Z treścią pisma skarżący zapoznał się [...] lutego 2020r, stawiając się osobiście do organu. Ten fakt uzasadniał załatwienie sprawy w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o zabytkach, biorąc pod uwagę art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o zabytkach, gdyż wnioskowane roboty budowlane w stosunku do budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nadto, do rejestru zabytków wpisany został budynek w którym mają być prowadzone przedmiotowe roboty - decyzją z dnia [...] marca 2020 roku Generalny Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa pod nr [...] budynek willi przy ul. [...] w miejscowości W., gmina W., powiat w. (zw. W. U.) w oznaczonym w tej decyzji zakresie. Oznacza to, że badanie tego, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego rozpoznania sprawy, nastąpić musi w stosunku do sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez WWKZ w trybie ustawy o zabytkach, a nie uzgodnienia o jaki mowa w art. 39 ust. 3 i 4 p.b., jak tego domagał się skarżący. W tym miejscu odnieść się należy do zagadnienia dotyczącego okresu w jakim bada się bezczynność w danej sprawie. W istocie chodzi o czas od wszczęcia postępowania w danej sprawie z urzędu lub zainicjowanej wnioskiem strony do jego zakończenia w danej instancji merytorycznym rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucając bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mogą także zakreślić okres w jakim oceniać należy załatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przepisem art. 35 § 3 p.p.s.a. W niniejszej spawie skarżący wyraźnie wskazał w treści skargi, że [...] marca 2020 r. wystąpił z ponagleniem, a swoje wystąpienie uzasadnił okolicznością, że organ nie podjął żadnych czynności w ustawowo przewidzianym trzydziestodniowym terminie, nie wskazując ku temu przyczyn, w stosunku do jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 roku (doręczonego organowi w dniu [...] stycznia 2020 roku). Przyjąć należy że skarżący zarzucając bezczynność organu od daty wniesienia powyższego pisma do organu, tj. [...] stycznia 2020 r. (k. 1, 13 akt adm.). Także z treści samego wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 roku wynika, że wniósł on o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych (przebudowa, nadbudowa, modernizacja i remont istniejącego budynku mieszkalnego oraz zmiana sposobu użytkowania) przy budynku objętym historycznym układem urbanistycznym miasta wpisanym do rejestru zabytków. Wnioskiem skarżącego zainicjowane zostało postępowanie prowadzone przez organ konserwatorski na podstawie przepisów ustawy o zabytkach. Wskazać przede wszystkim należy, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 k.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 k.p.a. tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy konserwatorskie na podstawie przepisów ustawy o zabytkach. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie szczegóły dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zostały uregulowane we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2018r., poz. 1609, dalej jako "rozporządzenie"). Przepisy te określają wymogi jakie musi spełniać wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Przechodząc do oceny czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wskazać należy przede wszystkim na jej przebieg: - w dniu [...] stycznia 2020 roku do WWKZ wpływa wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; - w dniu [...] stycznia 2020 roku organ wzywa o uzupełnienie wniosku celem spełnienia wymagań rozporządzenia; błędnie zostało ono zaadresowane do inwestora a nie jego pełnomocnika; - w dniu [...] lutego 2020 roku w organie stawił się skarżący (dalej też jako "inwestor"), zapoznał się z pismem z [...] stycznia 2020r. i przedłożył wymaganą dokumentację, w szczególności dane dotyczące numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, co do której sformułowany został wniosek, co pozwoliło na ustalenie stron postępowania; - w dniu [...] lutego 2020 roku organ zawiadomił strony o zebraniu materiałów zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w sprawie wydania pozwolenia na budowę, nadbudowę, modernizację i remont istniejącego budynku mieszkalnego oraz zmiany sposobu użytkowania we W. na działce nr [...] oraz określił siedmiodniowy termin od otrzymania zawiadomienia do zapoznania się z aktami i wypowiedzeniem się przez strony co do zebranych materiałów w sprawie; - w dniu [...] lutego 2020 roku inwestor wniósł zastrzeżenia dotyczące działań organu, w których odniósł się do naruszenia trzydziestodniowego terminu z art. 39 ust. 4 p.b., a zatem udzieleniu milczącej akceptacji przez organ na planowaną przez niego inwestycję, skoro organ w tym terminie nie wydał decyzji dla niego negatywnej; dodano, że organ powinien był w terminie 30 dni wydać decyzję pozytywną; - w dniu [...] lutego 2020 roku organ zawiadomił strony o nierozpoznaniu sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. podając jako przyczynę niewydania decyzji w terminie konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.; organ oczekiwał na otrzymanie zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek z zawiadomieniem oraz upływu siedmiodniowego terminu od daty otrzymania zawiadomienia, które nastąpiły w dniu [...] marca 2020 roku oraz [...] marca 2020 roku.; - w dniu [...] lutego 2020 roku odbyło się spotkanie WWKZ z inwestorem celem zapoznania się z aktami sprawy; - w dniu [...] marca 2020 roku inwestor wypowiedział się pisemnie co do zebranego materiału dowodowego, wskazując że należy uznać, że organ nie ma zastrzeżeń co do rozwiązań dotyczących planowanych robót budowlanych i powinien wydać decyzję w terminie 30 dni, jak w art. 39 ust. 4 p.b.; - w dniu [...] marca 2020 roku wpłynęło do WWKZ ponaglenie inwestora z dnia [...] marca 2020 r; - w dniu [...] marca 2020 roku, na podstawie art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 7 pkt 1, art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy o zabytkach oraz art. 104 k.p.a., WWKZ wydał decyzję o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa w. pod nr [...] budynek willi przy ul. [...] w miejscowości W., gmina W., powiat w.; - w dniu [...] marca 2020 roku, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 104 k.p.a., WWKZ wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta W. wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] kwietnia 2006 r. pod nr rej.: [...] w obrębie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] położonej na działce o nr ewid. [...] polegających na przebudowie, nadbudowie, modernizacji i remoncie istniejącego budynku mieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania na funkcję usługowo-handlową i mieszkalną; - w dniu [...] marca 2020 roku WWKZ przekazało ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; - w dniu [...] czerwca 2020 roku postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził brak przewlekłości oraz brak bezczynności, wskazując, ż decyzja merytoryczna wydana została przez WWKZ w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku; - w dniu [...] lipca 2020 roku skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze powyższe czynności dokonane w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego w dniu [...] stycznia 2020 roku, uzupełnione na podstawie informacji przekazanych przez skarżącego organowi w dniu [...] lutego 2020 roku, które doprowadziły do załatwienia sprawy decyzją merytoryczną w dniu [...] marca 2020 roku, z uwagi na art. 35 § 5 k.p.a., że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie wystąpił bezczynność organu, a postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Po wstępnej analizie wniosku skarżącego WWKZ w sposób prawidłowy zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku, co wynikało z treści § 4 rozporządzenia. Wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zawiera: 1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia; 3) wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona. Do powyższego wniosku dołącza się poza projektem budowlanym, częścią projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo programu robót budowlanych, także dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) oraz wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem, o ile jest założona (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Nie można zatem przyjąć, że wezwanie było zbędne i niezasadnie przedłużało termin zakończenia postępowanie. Wbrew temu co podnosił skarżący, także prawidłowe było zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przesunięciu terminu do wydania decyzji w sprawie. Zwiera przyczynę przesunięcia terminu załatwienia sprawy, bowiem wskazuje, że niezbędne jest zawiadomienie wszystkich stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcy, o zebraniu materiału dowodowego w sprawie celem umożliwienia wszystkim stronom zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, z czego zresztą skarżący skorzystał wnosząc pismo z [...] marca 2020r. Nadto, zawiadomienie wskazywało także termin zakończenia sprawy – niezwłocznie po upływie 7 dni od dnia otrzymania przez strony tego zawiadomienia. Pouczono także strony o treści art. 37 § 1 k.p.a. i przysługującym prawie do złożenia ponaglenia. Zawiadomienia zostały doręczone stronom [...], [...] i [...] marca 2020r. (z.p.o. dołączone do k. 8 akt adm.). W tych okolicznościach organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie w dniu [...] marca 2020r., zatem z zachowaniem terminu do załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., skoro wniosek skarżącego w sprawie wpłynął do organu [...] stycznia 2020r. Zdaniem Sądu organ działał w sprawie w sposób niedający podstawy do zarzucenia mu ani bezczynności, ani przewlekłości. Wydanie decyzji w dniu [...] marca 2020 roku wynikało z konieczności uzupełnienia wniosku, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz z biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (art. 10 § 1 k.p.a.). W tym stanie sprawy należało przyjąć, iż w sprawie nie wystąpiła ani bezczynność, ani przewlekłe prowadzenie postępowania przez WWKZ. Skargę należało, zatem oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.