II SA/Rz 624/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2022 r. nr SKO.4111/1261/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.P. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 16 lutego 2022 r. nr SKO.4111/1261/2021 wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 17 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z 31 sierpnia 2020 r. A.P. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią D.K. W toku postępowania Burmistrz czterokrotnie decyzjami z 16 listopada 2020 r. (MGOPS.5221.5902.20.2020), z 2 marca 2021 r. (MGOPS.5221.5902.20.2020), z 23 czerwca 2021 r. (MGOPS.5221.5902.20.2020), z 16 września 2021 r. (MGOPS.5221.5902.20.2020) odmawiał przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednakże decyzje te w administracyjnym toku instancji zostały uchylone decyzjami SKO odpowiednio z 13 stycznia 2021 r. (SKO.4111/676/2020), z 23 kwietnia 2021 r. (SKO.4111/248/2021), z 10 sierpnia 2021 r. (SKO.4111/620/2021), z 12 października 2021 r. (SKO.4111/937/2021) a sprawa przekazywana była do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ostatnio wydaną decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr MGOPS.5221.5902.20.2020 Burmistrz [...] odmówił przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad D. K. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z orzeczenia wydanego przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] maja 1997 r. nr akt [...] wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność D.K. Ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad niepełnosprawną babcią D.K. Zakres sprawowanej opieki nie spełnia warunku stałej, permanentnej i regularnej opieki. Zdaniem organu pomoc A..P. sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym (np. wykupienie recept), również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Skarżący nie mieszka z babcią pod jednym adresem. W odwołaniu od tej decyzji A.P. wskazał, że organ I instancji nie wykonał zaleceń wskazanych we wcześniejszych decyzjach SKO. W dalszym ciągu, uporczywie powołuje się na brak spełnienia przesłanki z ust. 1b art. 17 u.ś.r. Podkreślił, że orzeczeniem komisji lekarskiej została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji, a nie jak wskazuje organ za "niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym". Oświadczył, że to on sprawuje faktyczną i bezpośrednią opiekę nad babcią, która wymaga pomocy i opieki we wszystkich czynnościach. Jej mąż nie żyje, a jedyna córka pracuje i sprawuje opiekę nad ciężko chorym mężem, wypełnia swe obowiązki wobec matki. Odwołujący podkreślił, że zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym i od tego czasu nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej, gdyż jego babcia wymaga opieki. Zawnioskował o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w Rzeszowie decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W ocenie Kolegium analiza sytuacji prawnej przez wgląd na ustalania dowodowe dokonane przez organ I instancji pozwala na przyjęcie stanowiska, że B.P. może opiekować się matką. Jak wykazano, pomaga mamie finansowo, opłaca rachunki za telefon, opłaca fryzjera, pomaga w kąpieli. Zatem pozostaje w pierwszeństwie w przedmiocie obowiązku alimentacyjnego i nie istnieją obiektywne przesłanki negatywne, aby taka opieka nie mogła być wykonywana. W tym kontekście Kolegium uznało, że nie można z utrwalonej sytuacji faktycznej związanej z niepodejmowaniem pracy przez Skarżącego wywoływać uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem SKO organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w sprawie przyjmując, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad babcią nie zachodzi związek przyczynowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.P. zawnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie ich uchylenie i zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z ww. zasadą, wbrew zasadom logiki, przeprowadzenie postępowania cechującego się dowolnością a nie swobodą i zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w wyniku czego Kolegium przyjęło własne, sprzeczne z rzeczywistością, ustalenia, że: - B.P. może opiekować się matką, w sytuacji gdy jej sytuacja życiowa, praca zawodowa i potrzeba opieki uzasadniają przyjęcie stanowiska, że nie jest ona w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu w rozumieniu k.r.o..; - nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a koniecznością opieki nad babcią, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że została ona uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga całodziennej opieki, pomocy w przygotowywaniu posiłków, poruszaniu się, podawaniu leków, robieniu zakupów, pomocy we wszystkich innych czynnościach życia codziennego. Powyższe w sposób oczywisty uzasadnia istnienie związku przyczynowego pomiędzy niemożnością podjęcia zatrudnienia przez Skarżącego wobec potrzeby opieki nad babcią. Zdaniem Skarżącego powyższe błędy, mające charakter rażącego naruszenia doprowadziły do niezastosowania wobec niego przez organy obu instancji dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Niniejsza skarga kwestionuje decyzję administracyjną. Taką formę działania organu administracji publicznej jako przedmiot zaskarżenia wskazuje art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrola sądowa odbywa się pod kątem zgodności z prawem, na co wskazuje brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), przy czym nie wszystkie uchybienia przepisom prawnym skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej decyzji. O tym, czy taka eliminacja nastąpi przesądza treść art. 145 § 1 P.p.s.a., który w pkt 2 nakazuje stwierdzić nieważność decyzji w razie zauważenia przyczyn nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei, uchylenie decyzji w całości lub w części następuje, kiedy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga złożona w rozpoznawanej sprawie została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a., bowiem Sąd dokonując kontroli w wyżej wskazanych granicach nie stwierdził, by organy dopuściły się naruszeń prawa. Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. SKO w Krośnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 30 listopada 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. Organy I instancji ustalił, że podopieczna posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nią sprawuje wnuczek - tj. skarżący. Zwrócił uwagę, że daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie da się ustalić, co wskazuje na zaistnienie przeszkody w przyznaniu świadczenia, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poza tym, Burmistrz podniósł, że w pierwszej kolejności zobowiązana alimentacyjnie wobec D.K. jest jej córka B.P., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, co przesądza o niemożności przyznania świadczenia z uwagi na art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne Kolegium słusznie nie podzieliło jego argumentacji co do istnienia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Burmistrz nie uwzględnił bowiem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), w którym Trybunał uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. SKO podzieliło natomiast stanowisko Burmistrza co do zaistnienia w warunkach sprawy sytuacji określonej w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 u.ś.r. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. O świadczenie pielęgnacyjne ubiega się bowiem skarżący będący wnukiem osoby niepełnosprawnej (nie jest więc z nią spokrewniony w pierwszym stopniu), a żyje jego matka, córka osoby niepełnosprawnej B.P., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko takie, odwołujące się do literalnej, językowej wykładni ww przepisu, zajął NSA w uchwale 7 Sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Zarzuty skargi nawiązujące do poprzednio funkcjonującej w orzecznictwie sądów administracyjnych odmiennej wykładni art. 17 u.ś.r. są w tej sytuacji bezskuteczne. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że z treści art. 269 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 739/09, z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09). Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis. (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., II FSK 3234/18). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.