I OSK 1774/22

SENTENCJA Dnia 9 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. Z. i K. Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A.i Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 11/22 w sprawie ze skargi A. Z. i K.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Ke 11/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A.Z. i K.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. A.Z. i K.Z. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący kasacyjnie wskazywali, że wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] w Gminie [...] spowoduje efekt, którego nie można będzie już cofnąć, a w związku z istotnymi oraz uzasadnionymi wątpliwościami dotyczącymi zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (na co wskazują zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej) - jej zrealizowanie może wyrządzić im istotną szkodę. W celu wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący kasacyjne podnieśli, że: 1) wykonanie decyzji spowoduje trwałe zmiany własnościowe gruntów objętych scaleniem; 2) skarżący i inni właściciele nieruchomości mogą rozpocząć gospodarowanie na gruntach objętych scaleniem, co wywoła (już podczas wiosennych prac na gruntach rolnych) sytuacje i stany trudne do odwrócenia; 3) skarżący nie będą mogli zagospodarować swojej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, planami życiowymi i racjonalnym zagospodarowaniem gruntów (utworzenie siedliska); 4) wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów spowoduje ujawnienie nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, co spowoduje następstwa formalne trudne do odwrócenia; 5) wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów spowoduje utratę przez skarżących prawa własności i innych uprawnień do ich gruntów objętych scalaniem; 6) wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów będzie implikować wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów, co spowoduje trudne do odwrócenia zmiany na tych gruntach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie jest zasadny. Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77). Postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Podkreślić ponadto należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku w ten sposób, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony, bądź wyłącznie wymienienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ogólnikowe i gołosłowne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego pozytywną ocenę. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym A.Z. i K.Z. wystąpili z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji po raz drugi. Poprzednio, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej, argumentując podjęte rozstrzygnięcie brakiem podstaw do uwzględnienia żądania strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone. Przy czym, co istotne, uzasadnienie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi dosłowne powtórzenie argumentacji przedstawionej przez skarżących w pierwotnym wniosku będącym przedmiotem oceny Sądu I instancji. Argumenty wnioskodawców ponownie sprowadzają się jedynie do ogólnych sformułowań oraz przytoczenia ustawowych warunków, których spełnienie jest konieczne do zastosowania ochrony tymczasowej. Same obawy skarżących kasacyjnie, tj. przytoczenie okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia nie mogą jednak stanowić podstawy wstrzymania wykonania decyzji, co także sygnalizował Sąd I instancji w ww. prawomocnym postanowieniu. Wyszczególnione we wniosku ewentualne skutki wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów należy bowiem ocenić jako "zwykłe" konsekwencje wykonania tego aktu, nie zaś jako nadzwyczajne okoliczności mogące spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sama okoliczność w postaci możliwości dokonania na podstawie tej decyzji stosownych wpisów w księgach wieczystych, czy w ewidencji gruntów nie świadczy jeszcze o zaistnieniu skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dotyczy to również wskazywanego we wniosku braku możliwości gospodarowania przez właścicieli na gruntach objętych scaleniem, czy niemożności (cyt.): "zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, planami życiowymi i racjonalnym zagospodarowaniem gruntów". Dokonując oceny zasadności udzielania wnioskodawcom ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można również tracić z pola widzenia charakteru postępowania scaleniowego, który niejako obliguje Sąd do wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, także tych, którzy nie wnieśli skargi. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1912 ze zm.), projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26 ww. ustawy, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Postępowanie scaleniowe opiera się więc na kompromisie pomiędzy interesami biorących w nim udział. W przedmiotowym postępowaniu scaleniowym brało udział 168 podmiotów zaś decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów objęła 331,8835 ha. Zastrzeżenia wniosło natomiast tylko 8 uczestników. Powyższa okoliczność, wobec braku przekonywującej argumentacji wnioskodawców, dodatkowo przemawia za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Konkludując, ogólnikowe i powielone z pierwotnego wniosku argumenty, które na wcześniejszym etapie postępowania zostały negatywnie ocenione przez Sąd I instancji w prawomocnym postanowieniu, nie mogły na obecnym etapie postępowania skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.