II OSK 1559/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008r. r., sygn. akt IV SAB/Wa 72/08 o odrzuceniu skargi J. M. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie podjęcia działań nadzorczych postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2008r. sygn. akt IV SAB/Wa 72/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. M. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie podjęcia działań nadzorczych. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J. M. pismem z dnia 14 kwietnia 2008r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie podjęcia czynności nadzoru nad Polskim Związkiem Łowieckim - dalej PZŁ. Skarżący wnioskował o zobowiązanie Ministra Środowiska do wystąpienia do Zarządu Głównego PZŁ o usunięcie uchybień w działalności Okręgowego Sądu Łowieckiego w B.-B. w sprawie o sygn. [...] (orzeczenie z dnia 25 kwietnia 2006r. o uznaniu J. M. za winnego przewinienia łowieckiego) polegającego na naruszeniu § 9 ust. 1 pkt 3 Statutu PZŁ w związku z § 45 Regulaminu Postępowania Dyscyplinarnego w PZŁ. Skarżący wskazał, że zakres przedmiotowy nadzoru Ministra Środowiska na PZŁ wyznacza art. 28 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 855.) w związku z art. 35 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005r. nr 127, poz. 1066). Powołana podstawa prawna, zdaniem skarżącego, upoważnia organ nadzorujący w razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 do wystąpienia o usunięcie ich naruszenia, udzielenia ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, wystąpienia do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29 Prawo o stowarzyszeniach. Sytuacja skarżącego wypełnia dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 4 Prawa o stowarzyszeniach, gdyż w wyniku orzeczenia sądu łowieckiego został przejściowo pozbawiony praw członkowskich w związku (§ 9 ust. 2 pkt 1 statutu PZŁ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. M. z powodu jej niedopuszczalności. Sąd w oparciu o treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) , dalej Ppsa, stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie czynności nadzorczych nie mieści się w katalogu skarg wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa. Skarga na bezczynność organu przysługuje wówczas, gdy ma on obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie na które służy zażalenie, postanowienia kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności nadzorczych Ministra Środowiska nad działalnością PZŁ dokonanych w myśl art. 28 Prawo o stowarzyszeniach w związku z art. 35 a Prawa Łowieckiego nie można zakwalifikować do wymienionych spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego dlatego, że czynności te nie wywoływałyby żadnych bezpośrednich skutków w sferze uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 6 sierpnia 2008r. wniósł J. M. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa w związku z art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie oraz art. 28 Prawa o stowarzyszeniach, co doprowadziło do uznania, że działania nadzorcze Ministra Środowiska nie mają charakteru sprawy administracyjnej ze względu na brak ich bezpośrednich skutków dla uprawnień lub obowiązków skarżącego. W wywodach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji analizując podstawy prawne odrzucenia skargi ( w oryginale skargi kasacyjnej "pozwu") skupił się na zagadnieniu: czy ewentualne czynności nadzorcze Ministra Środowiska mogą mieć charakter czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, podczas gdy winien zbadać interes prawny skarżącego do wniesienia skargi. Dopiero dojście Sądu do przekonania, że po stronie skarżącego brak interesu prawnego we wniesieniu skargi uzasadniałoby oddalenie, a nie odrzucenie skargi. Wnoszący kasację wyraził przekonanie, że skoro ustawodawca powierzył Ministrowi Środowiska kompetencję do nadzoru nad PZŁ i może on wystąpić o usunięcie naruszeń prawa, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia albo wystąpić o zastosowanie przez sąd środków określonych w art. 29 ustawy, to ustalenie czy czynności nadzorcze wpływają na sferę praw i obowiązków podmiotu należy badać in concreto w danym układzie procesowym. Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że PZŁ popełnił szereg nieprawidłowości w toku postępowania dyscyplinarnego przed sądem łowieckim, zaś Minister Środowiska jako naczelny organ administracji publicznej nie skorzystał ze środków nadzoru celem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Wobec tego organ ten pozostaje w bezczynności, co rzutuje na pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o czasowej utracie przez skarżącego członkostwa w PZŁ. Wnoszący kasację podkreśli, iż przedmiotem jego skargi jest bezczynność naczelnego organu administracji publicznej w zakresie nadzoru nad podmiotem, który nie będąc organem administracyjnym sprawuje powierzone mu przez ustawę zadania o charakterze administracyjnym. Tytułem przykładu wskazał, że nabycie uprawnień do polowania uzależnione jest od odbycia stażu i szkolenia a następnie złożenia egzaminu przed PZŁ (art. 42 ust. 4 pkt 1-3 Prawa łowieckiego), utrzymanie uprawnień do polowania uzależnione jest od członkostwa w PZŁ (art. 42 ust. 10 Prawa łowieckiego). Tymczasem czynności podejmowane przez organy PZŁ, w tym także ograniczające prawo członkostwa, nie podlegają kontroli profesjonalnego zewnętrznego organu i zależą jedynie od dobrej woli organów związku, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Wobec tego, że czynności nadzoru podejmowane przez Ministra Środowiska są jedyną formą wymuszania na Polskim Związku Łowieckim prowadzenia działalności zgodnej z prawem, należy przyjąć, że mają one charakter czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących w niniejszej sprawie uprawnień i obowiązków J. M.. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Środowiska z wnioskiem o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem wymieniony przepis dotyczy skarg na akty, które nie są decyzjami, postanowieniami, na które służy zażalenie albo kończącymi postępowanie, a także postanowieniami rozstrzygającymi sprawę co do istoty, czy też postanowieniami wydanymi w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczjącym, na które służy zażalenie. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności podejmowane w sprawach indywidualnych (ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa) o charakterze publicznoprawnym, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz 2006r, Jan Paweł Tarno s. 29). Sprawa indywidualna, określonego podmiotu, ma charakter publicznoprawny wówczas gdy organ administracji publicznej w ramach swego władztwa administracyjnego (sfera imperium) określa prawa lub obowiązki tego podmiotu. Organ pozostaje w bezczynności wówczas gdy nie podjął określonych przez prawo działań, mimo, że miał taki obowiązek. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zbadać, czy podjęcie czynności nadzorczych przez Ministra Środowiska nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego ma charakter działań publicznoprawnych, a następnie w przypadku twierdzącej odpowiedzi ocenić czy wobec tego Minister pozostaje w bezczynności. Stosownie do art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie nadzór na działalnością Polskiego Związku Łowieckiego sprawuje minister właściwy do spraw środowiska, a więc Minister Środowiska (art. 4 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością PZŁ. W razie stwierdzenia, że działalność PZŁ jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu, Minister Środowiska może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom związku, wystąpić do sądu o zastosowanie środka wymienionego w art. 29 Prawo o stowarzyszeniach. Organ może zastosować jeden ze środków nadzorczych w dowolnej kolejności w zależności od oceny konkretnej sprawy. Wobec dwu pierwszych środków ( wystąpienie o usunięcie naruszenia i udzielenie ostrzeżenia) związek nie ma żadnych środków odwoławczych. Minister jest bardziej organem kontrolującym, nie ma uprawnień do wkraczania w merytoryczną stronę działalności związku ani nie jest władny do podejmowania decyzji (zob. Fundacje i stowarzyszenia, Komentarz 1998, Hubert Izdebski s. 102). Działania nadzorcze Ministra Środowiska nie są podejmowane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu, który określałby obowiązki albo uprawnienia J. M.. Wobec tego nie można działań nadzorczych Ministra Środowiska prowadzonych na podstawie art. 35 a Prawa Łowieckiego w związku z art. 28 Prawa o stowarzyszeniach uznać za czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro tak, to nie można rozpatrywać jego bezczynności w tym działaniu. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż przedmiot skargi J. M. nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, zatem postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo wskazania błędnej podstawy prawnej, tak co do rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia należy uznać za zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.