II SA/Sz 705/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Białogard z dnia 19 września 2019 r. nr XV/99/2019 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 19 września 2019 r. Rada Gminy Białogard powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. – dalej: u.s.g.) oraz na art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej: u.p.s.), podjęła uchwałę Nr VII/61/2019 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania (dalej: Uchwała). W dniu 18 października 2019 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego pod poz. 5182 w następstwie czego weszła w życie z dniem 2 listopada 2019 r. W dniu 30 grudnia 2021 r. Rada Gminy Białogard uchwaliła nowelizację Uchwały. Zmieniono wówczas jej załącznik nr 2 określający koszt godziny usługi oraz tabelę odpłatności za usługi opiekuńcze dla osób samotnych i samotnie gospodarujących. Pismem z 29 czerwca 2022 r. Prokurator Rejonowy w Białogardzie (dalej: Prokurator), powołując się na art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 §1, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53§2a i §3 oraz art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zaskarżył Uchwalę w zakresie postanowień zawartych w jej §2, §3, §4 oraz §7 ust 1. Skarżonym przepisom Uchwały zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust.6 u.p.s. w związku z art. 7, art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, niewyczerpaniu delegacji ustawowej, poprzez: - przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 50 ust.6 ustawy o pomocy społecznej w zapisie §2 Uchwały, - naruszenie zakazu subdelegacji w zapisie § 3 Uchwały, - brak wypełnienia dyspozycji art. 50 ust.6 u.p.s. w zapisie §4 Uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 50 ust. 6 u.p.s. w zapisie §7 ust.1 Uchwały. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części jako sprzecznej z prawem. Nadmienił także, iż w trybie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, skierował do Rady Gminy Białogard wniosek o zmianę Uchwały. Wniosek ten nie został uwzględniony. W zakresie poszczególnych kwestionowanych zapisów uchwały Prokurator wskazał, iż: 1) Regulacje zapisów §2 Uchwały zostały podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia wynikającego z art. 50 ust. 6 u.p.s., ponieważ Rada Gminy nie posiada uprawnienia do określania kryteriów, w oparciu, o które zostanie ustalony zakres, wymiar oraz okres i miejsce świadczenia usług. To Ośrodek Pomocy Społecznej, jak wynika z art. 50 ust. 5 u.p.s., przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia 2) W zapisie §3 Uchwała narusza zakaz subdelegacji. Ustalenie kosztu jednej godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych determinuje wysokość opłaty, stanowiąc jeden z kluczowych elementów szczegółowych warunków odpłatności za wskazane usługi, w związku z czym w uchwale, wydanej na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s., ustanawiając szczegółowe warunki odpłatności, nie można pominąć kwestii ustalenia i wysokości kosztu usługi specjalistycznej usługi opiekuńczej, gdyż powołany przepis przesądza o tym, że to Rada Gminy jest organem właściwym dla określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze i nie przewiduje przekazania tej kompetencji innym organom. Tym samym przekazanie kompetencji prawotwórczych przez Radę, bez specjalnego upoważnienia ustawowego, narusza zakaz subdelegacji i nie może być uznane za prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej. 3) W zapisie §4 określono przesłanki całkowitego lub częściowego zwolnienia osoby zobowiązanej z odpłatności. Nie wskazano jednak odrębnie przesłanek częściowego i całkowitego zwolnienia z opłat, a zastosowana regulacja umożliwia przyznawanie przez organ zwolnień według własnego uznania, na podstawie wspólnych przesłanek. Nie pozwala to na jednoznaczne stwierdzenie, jakie są warunki częściowego, a jakie całkowitego zwolnienia z opłat. Ponadto o zwolnieniu z opłat, częściowym lub całkowitym decyduje, na podstawie uchwały, a właściwie może zdecydować Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, co oznacza uznaniowość. Tymczasem przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. nakazuje określić szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że nie można pozostawić uznaniowości innemu podmiotowi. Tym samym kwestionowany zapis §4 uchwały nie wypełnia dyspozycji art. 50 ust. 6 u.p.s. 4) W zapisie §7 ust. 1 Uchwała przekracza delegację ustawową. Określenie "w terminie do 10. każdego następnego miesiąca, za poprzedni miesiąc" wykracza poza określenie trybu pobierania opłat, o którym mowa w art. 50 ust.6 ustawy o pomocy społecznej. Określenie to w żadnym razie nie stanowi o trybie pobierania opłat, ale o terminie ich pobierania. Zatem zapis wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2019 roku, sygn. akt. II SA/Ol 8/19). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Białogardzie (dalej: "Rada") wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że rozwiązania tożsame z zastosowanymi w przedmiotowej uchwale funkcjonują powszechnie również w innych jednostkach samorządu terytorialnego. Zapisy uchwały nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Ponadto sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Taka sytuacja nie ma miejsca w ramach zaskarżonej Uchwały, nawet gdyby częściowo uznać zarzuty skargi za zasadne. Wskazano też, iż mieszkańcy Gminy Białogard przez cały okres obowiązywania uchwały pozostawali w przeświadczeniu o jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawniania, zaś do Sądu Administracyjnego nie wpłynęła skarga, której przedmiotem byłyby zapisy Uchwały, co świadczy o braku negatywnych konsekwencji jej obowiązywania dla mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w odpowiednich ustawach samorządowych. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W ocenie Sądu skarga Prokuratora okazała się częściowo zasadna. W zakresie §3 i §4 Uchwały doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 50 ust. 6 u.p.s. Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy jest zobowiązana do określenia w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Jak wynika z zaskarżonego przez Prokuratora §2 Uchwały, wymiar i zakres przyznawanych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych uzależniony jest od stanu zdrowia świadczeniobiorcy, jego sytuacji rodzinnej i materialnej, a także możliwości finansowych Gminy Białogard w oparciu o ramowy zakres usług opiekuńczych (zał. nr 1). W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż taki zapis przekracza granice upoważnienia wynikającego z art. 50 ust. 6 u.p.s. i to w zakresie uzasadniającym go za istotnie naruszający prawo. W szczególności powyższa regulacja nie zmienia wskazanej w skardze zasady wynikającej z art. 50 ust. 5 u.p.s., albowiem przyznając usługi opiekuńcze w dalszym ciągu to właściwy ośrodek pomocy społecznej ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Należy przy tym mieć na względzie, iż jak wynika wprost z art. 50 ust. 6 u.p.s. rolą Rady było określenie między innymi warunków przyznawania przedmiotowych usług. "Warunek" wg. Słownika Języka Polskiego PWN oznacza czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś. A zatem wskazanie takich czynników jak: stan zdrowia, sytuacja rodzinna oraz materialna świadczeniobiorcy oraz gminy jako okoliczności, które mają być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczeń wnioskodawcy, stanowi doprecyzowanie warunków przyznawania i odpłatności usług opiekuńczych, które mają być rozważane w realiach rozpatrywanych spraw administracyjnych. W kolejnym objętym skargą §3 Uchwały przyjęto, iż stawkę za jedną godzinę usługi opiekuńczej ustala Wójt Gminy Białogard na wniosek Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Białogardzie. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż Rada scedowała własne kompetencje do ustalenia wysokości kosztu usług opiekuńczych na Wójta. Tymczasem nie jest dopuszczalne przekazanie posiadanej delegacji do określania wysokości kosztu usług opiekuńczych na podmiot nieuprawniony przez ustawodawcę, który ponadto nie jest umocowany do stanowienia prawa miejscowego. Opłata określona przez Wójta nie mogłaby stanowić podstawy do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości odpłatności za konkretną usługę opiekuńczą wobec zindywidualizowanego podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie (tak też wyrok WSA w Olsztynie z 15 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 42/15 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada nie zrealizowała więc właściwie przyznanej jej w art. 50 ust. 6 ustawy delegacji do określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Stąd jako trafny jawi się zarzut Prokuratora nieuprawnionego przekazania kompetencji prawotwórczych przez Radę. Takie uchybienie należy przy tym zakwalifikować jako istotnie naruszające prawo, a co za tym idzie uzasadniające eliminację badanego zapisu z obrotu pranego. W kolejnym objętym skargą zapisie §4 Uchwały przyjęto, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej może na wniosek osoby zainteresowanej, jego przedstawiciela ustawowego lub na wniosek pracownika socjalnego zwolnić częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, w szczególności, jeżeli: 1) istnieje konieczność korzystania z co najmniej dwóch usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych; 2) osoby zobowiązane wnoszą opłatę za pobyt członków rodziny w domu pomocy społecznej, w ośrodku wsparcia lub w innej placówce; 3) powstały dodatkowe okoliczności, zwłaszcza: długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Dokonując oceny powyższego przepisu za niedopuszczalne Sąd uznał wąskie określnie podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych poprzez wskazanie wyłącznie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W ten sposób organ stanowiący gminy wkroczył bowiem w nieuzasadniony sposób w regulacje ustawowe. Jakkolwiek bowiem stosownie do art. 110 ust. 7 u.p.s. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek udzielić kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, to jednak stosownie do art. 110 ust. 8 u.p.s. upoważnienie powyższe może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Ponadto nie sposób przyjąć, iżby sam piastun funkcji organu wykonawczego gminy (wójt, burmistrz, Prezydent Miasta) nie mógł w ramach swoich kompetencji wydawać przedmiotowych decyzji (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 25/21, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zgodził się także z zarzutem Prokuratora, iż przywołana powyżej konstrukcja przepisu Uchwały nie wskazuje w należyty sposób w jakich przypadkach zwolnienie powinno mieć charakter całkowity w jakim częściowy, co pozostawia organowi wykonawczemu zbyt dalekie prawo uznaniowości. Jeśli chodzi natomiast o §7 ust. 1 Uchwały, w którym przyjęto, iż opłaty za usługi opiekuńcze wnoszone są do dnia 10 każdego następnego miesiąca, za poprzedni miesiąc, w ocenie Sądu, taka regulacja stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego i nie pozostaje z nim w sprzeczności. Skoro przedmiotem regulacji w Uchwale są szczegółowe warunki odpłatności, typowym powszechnie określanym elementem odpłatności (płatności) jest oznaczenie daty i sposobu w jakim powinna ona następować. Określenie takich zasad w Uchwale, zamiast w poszczególnych decyzjach zapadających na jej podstawie, czyni je przejrzystymi i redukuje możliwość nierównego tratowania obywateli (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 25/21). Sąd nie znalazł przy tym podstaw do przyjęcia stanowiska Prokuratora opartego cytowanej tezie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2019 roku, sygn. akt. II SA/Ol 8/19. W cytowanym fragmencie powyższego wyroku sąd ten odnosił się do zasad określania "trybu" pobierania opłaty, pozostawiając poza zakresem swoich rozważań "warunki". Tymczasem ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegało wykonanie przez Uchwałę art. 50 ust. 6 u.p.s., a więc przepisu zobowiązującego organ stanowiący gminy między innymi do określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 i § 4 Uchwały. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę w pozostałym zakresie.