II SA/Rz 1065/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2017 r.nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. UZASADNIENIE II SA/Rz 1065/17 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. B.M. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o weryfikację granicy pomiędzy działkami nr 647 i 666 w G. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że sporna granicy została "po raz drugi przesunięta i zabrana powierzchnia 2,5 a, co jest sprzeczne z postanowieniem sądowym z 1983 r.". Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] odmówił dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu G., dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działką nr 647, a działką nr 666. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji z powodu braku ustalenia następców prawnych zmarłego współwłaściciela działki nr 666 – A.M. Z akt sprawy nie wynikało również, dlaczego decyzja organu I instancji została skierowana do M.K., H.M. oraz T.T. Wniosek ww. osób dotyczył powierzchni działki nr 669/1, a zatem zawarte w nim żądania były odmienne od żądań B.M. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." oraz art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.", odmówił dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu G., dotyczącej zmiany granicy pomiędzy działką nr 647 a droga oznaczoną działką nr 666. Organ podał, że w celu uzyskania bliższych danych z rozgraniczenia spornych nieruchomości przeanalizował akta sprawy rozgraniczeniowej, prowadzonej w Sądzie Rejonowym w R. pod sygn. [...], zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 1983 r. Zdaniem Starosty, z porównania wymiarów drogi wykazanych na protokole znajdującym się w aktach sądowych z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków po sporządzeniu modernizacji, należy stwierdzić, że operat z rozgraniczenia został wprowadzony prawidłowo. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawczyni, jako że ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informatyczno – techniczną i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów. B.M. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Na skutek modernizacji gruntów został bowiem odtworzony stan faktyczny, a nie stan prawny. Ponadto wskutek modernizacji powierzchnia działki nr 647 została bezpodstawnie zmniejszona o około 3 ary na rzecz działki nr 669. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., Organ odwoławczy wskazał, ze przedmiotem postępowania była kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 647 a 666. Wskutek postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] września 1983 r., sporządzona została dokumentacja geodezyjna "operat pomiaru uzupełniającego", wpisana do ewidencji w dniu 29 grudnia 1983 r. Ze znajdującego się w tej dokumentacji sprawozdania technicznego wynika, że przedmiotem prac było rozgraniczenie i ustalenie granicy pomiędzy działka nr 620/2 (obecnie działka nr 647) i działką nr 624 (obecnie działka nr 666 – droga). Dokumentacja ta zawiera również szkic polowy oraz mapę uzupełniającą, z których wynika, że istniejąca droga (działka nr 624) została przesunięta w kierunku działki nr 620/2. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach organu I instancji znajduje się ponadto mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych, wpisana do ewidencji materiałów zasobu w dniu 8 maja 2014 r., na której uwidoczniono kolorem czerwonym zmianę przebiegu granic działki nr 666. PWINGiK wskazał, że ze sporządzonej przez wykonawcę modernizacji analizy dokumentów z 11.06.2014 r. wynika, że operat z rozgraniczenia z 1983 r. nie zawiera współrzędnych punktów graficznych ani osnowy, został więc skartowany lokalnie i "osadzony z wykorzystaniem czołówek i ortofotomapy. Wykonawca modernizacji osadził operat wg swej najlepszej wiedzy i z należytą starannością". Natomiast sporządzona mapa uzupełniająca włączona do materiałów zasobu w dniu 8.05.2014 r. została sporządzona z digitalizacji pierworysu mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (nie uwzględniono rozgraniczenia z 1983 r.). Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, skoro opisana wyżej mapa uzupełniająca wpisana do ewidencji zasobu została sporządzona z digitalizacji mapy ewidencyjnej, która nie uwzględniała dokumentacji z rozgraniczenia wykonanego w 1983 r., to nie mogła ona stanowić źródła do zmiany danych ewidencyjnych granic objętych postępowaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję B.M. i J.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, w szczególności polegający na tym, że granica pomiędzy działkami nr 647 i nr 666 została przesunięta, przez co została zabrana powierzchnia 2,5a z działki nr 647 na rzecz działki nr 666, oraz polegający na tym, że granica wprowadzona do numerycznej mapy nie jest sprzeczna z postanowieniem sądowym w przedmiocie rozgraniczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności poprzez pominięcie w toku postępowania wszystkich uczestników, których udział jest konieczny i uzasadniony postanowieniem sądowym w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku; 3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wydający zaskarżoną decyzję jak również decyzję ją poprzedzającą wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i zbadania całokształtu okoliczności, a oparcie podstaw swoich decyzji w oderwaniu od zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, w szczególności w zakresie zbadania wpływu zaskarżonych decyzji na interes osób trzecich; 4. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy wydające decyzję obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, a w szczególności w zakresie jaki wpływ ma zaskarżona decyzja na prawo własności nieruchomości; 5. naruszenie "przepisów prawa materialnego", a to w szczególności poprzez nieuwzględnienie odpowiednich dokumentów, z których wynikają błędy geodezyjne i nieskorygowanie ich, brak należytej staranności i najlepszej wiedzy wykonawcy modernizacji, na podstawie której wprowadzono zmiany, oparcie wprowadzonych zmian na danych niewiarygodnych i nie wynikających z dokumentów a jedynie na podstawie oświadczeń wiedzy stron oraz oparcie wprowadzonych zmian bez ustaleń i pomiarów na gruncie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, ze zm.)- "p.g.k." jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Pełni ona funkcje informacyjno – techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja ta powinna być zachowana w stanie aktualności, co wynika z art. 20 cyt. ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Istotnym w zakresie aktualizacji jest też przepis § 45 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przepis ten otrzymał powyższą treść na skutek nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), z mocą od 31 grudnia 2013 r., jednakże jeszcze przed dokonaną nowelizacją, pomimo braku wyraźnego wskazania ustawodawcy, nie było wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów i budynków możliwe jest prostowanie błędnych wpisów w przypadku, gdy błędy te mają charakter oczywisty i wynikają z dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych. Tak też przyjmowano w orzecznictwie - np. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 15.05.2012 r., III SA/Lu 86/12, LEX Nr 1166264, przyjął, że dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów lub omyłek nie jest wyłączone, jeżeli pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Podobny pogląd, stwierdzający, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych, wyraził też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21.03.2013 r., II SA/Kr 1048/12, LEX Nr 1301267 (podobnie również m. in. wyroki WSA w Rzeszowie w sprawach o sygnaturach II SA/Rz 647/12, II SA/Rz 15/14, II SA/Rz 158/14 i II SA/Rz 1572/14). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków wsi G. w zakresie granicy ich działki nr ewid. 647 z działką nr ewid. 666, stanowiącą drogę, poprzez przywrócenie przebiegu granicy jaki był wykazany na mapie katastralnej. Na skutek modernizacji ewidencji gruntów została przesunięta granica ww. działek w stosunku do stanu, który istniał przez ponad 30 lat na mapach. W toku prowadzonego postępowania skarżąca B.M. pismem z 23.03.2015 r. sprecyzowała swój wniosek, domagając się usunięcia błędu wprowadzonego przez biegłego inż. Klimka podczas rozgraniczenia działki 647 (dawny nr 620/2) z drogą 666 (dawny nr 624), który to błąd był rozpoznany i usunięty w 1984 r. i ponownie wprowadzony w 2013 r. podczas modernizacji. W efekcie, zdaniem skarżącej, cała droga została "przekalkowana" na działkę nr 647, a geodeci, nie zapoznając się z dokumentami z przeszłości, bez opisu współrzędnych punktów geodezyjnych i osnowy dowolnie manewrują punktami geodezyjnymi. Odmawiając wprowadzenia żądanych zmian organ wskazał, że kwestionowany przez skarżących przebieg granicy dz. 647 i 666 ujawniony w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków został wykazany na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w 1983 r. na potrzeby postępowania sądowego. Jednocześnie jednak z analizy dokumentów zleconej przez organ wykonawcy dokumentacji wynika, że operat ewidencyjny 15/15/61/1983 nie zawiera współrzędnych punktów granicznych ani osnowy, został więc skartowany lokalnie i osadzony (według wiedzy wykonawcy) z wykorzystaniem czołówek i ortofotomapy. W ocenie Sądu w sytuacji spornej granicy taki sposób jej wykazania budzi wątpliwości, a kwestia postępowania rozgraniczeniowego i sporządzonej w jego toku dokumentacji geodezyjnej nie została należycie wykazana, udokumentowana i wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Z relacji skarżących i innych uczestników postępowania wynika, że na gruncie staniały 2 drogi – w tym jedna oznaczona jako działka nr 666, relacje te różnią się natomiast określeniem przebiegu tych szlaków drożnych. Skarżący wywodzą, że druga droga była zaprojektowana na ich działce 647 jako droga dojazdowa do budowanych w latach 70-tych XX w. domu i budynków gospodarczych i przebiegała równolegle do dz. 666. Wskazują również, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, że rozgraniczenie, na które powołują się organy, nie dotyczyło działki 647 (dawniej 620/2). Z postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] września 1983 r. wynika, że ustalona została granica pomiędzy działką 624 (obecnie 666) a działkami 635 (obecnie 669) i 632/2 (obecnie 648/2). Skarżąca B.M. dołączyła również potwierdzoną za zgodność kserokopie decyzji Naczelnika Gminy w R. z [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami 620/1 – stanowiącej własność A.M. i 624 (dz. 666), oświadczając, że z dokumentu tego rozgraniczenia wywodzi przesunięcie granicy działki nr 647 w stronę drogi – 666. Organ nie ustalił czy decyzja ta dotyczy tego samego rozgraniczenia, które zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego z [...], czy też dotyczy odrębnego rozgraniczenia. W sytuacji braku wyjaśnienia tej kwestii trudno nie przyznać racji twierdzeniom skargi, że kwestie rozgraniczenia i okoliczności z nimi związane odczytywane były przez organy prowadzące postepowanie wybiórczo. Należy przypomnieć, że podstawą wniosku skarżących było sprostowanie błędnego ich zdaniem wpisu, jaki został wprowadzony do ewidencji podczas modernizacji. Rzeczą organu było zatem wnikliwe wyjaśnienie tej kwestii, a co za tym idzie w pierwszej kolejności ustalenie dokumentów, na podstawie których został ujawniony stan istniejący przez modernizacją. Dotyczy to w szczególności błędu, jaki według skarżących miał zaistnieć podczas rozgraniczenia i jego "naprawienia", do którego miało dojść w dokumentacji geodezyjnej w 1984 r. Dopiero bardzo wnikliwe ustalenie kwestii przebiegu granicy w dokumentacji geodezyjnej pozwoli na ustalenie czy w toku modernizacji istniała podstawa do wprowadzenia zmian, czy tez należy je potraktować jako omyłkę, możliwą do sprostowania na skutek wniosku skarżących. W tym kontekście możliwe też będzie zweryfikowanie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że źródłem zmiany danych ewidencyjnych granicy dz. 647 i 666, o jaką wnoszą skarżący, nie może być wpisana do zasobu w dniu 8.05.2014 r. mapa uzupełniająca, bowiem "nie uwzględnia dokumentacji z rozgraniczenia wykonanego w 1983 r.". Reasumując, Sąd stwierdził, ze argumentacja organów budzi zastrzeżenia, albowiem nie została oparta na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a takie standardy postępowania wynikają z przepisów k.p.a. – art. 7 i art. 77 § 1. Zgodnie z tymi regułami ocena materiału dowodowego może być dokonana na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu ocena ta jest niepełna, w tym kluczowa dla sprawy kwestia dokumentów, na podstawie których wprowadzono podczas modernizacji ewidencji gruntów zmianę przebiegu granicy działki 647 z działką 666, nie została wyjaśniona. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postepowania wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie, zgodnie z art. 210 § 1 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ związany będzie wskazaniami i oceną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.