I SA/Wa 644/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie asesor WSA Anna Fyda - Kawula (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E.G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem z 25 stycznia 2021 r. nr 44/2021 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia E. G. (Skarżąca) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 4 sierpnia 2020 r. nr 255/SD/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] sierpnia 1989 r. nr [...] na wniosek F. B. z 27 kwietnia 1989 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] listopada 1979 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...]. Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją z [...] stycznia 1991 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1991 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z 20 lutego 2018 r. nr 41/SD/2018 odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...]Wydział Terenów z [...] listopada 1979 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 21 września 2018 r. nr 3899/2018 uchylił ww. decyzję z 20 lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnioskiem z 14 marca 2018 r. R. K. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] listopada 1979 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ww. postanowieniem z 4 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, wznowione w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 1979 r. ustalającą odszkodowanie za tę nieruchomość, do czasu zakończenia przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1979 r. Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem z 25 stycznia 2021 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia Skarżącej utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 4 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, a zatem należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w tej sprawie, powoduje konieczność zawieszenia wznowionego postępowania. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień o zawieszeniu postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez wprowadzenie do postępowania nowych stron postępowania (spadkobierców po [...] i [...] małż. [...]), tymczasem z dokumentacji postępowania bezspornie wynika, że spadkobiercy po ww. nie mają praw do [...]. Tym samym zostały naruszone zasady wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.); 2. naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez uwzględnianie w prowadzonym postępowaniu tylko części przejętej nieruchomości; 3. przewlekłość w prowadzonym postępowaniu (art. 35 k.p.a.), co oznacza wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, i w sposób nieefektywny, a wręcz wykonywanie czynności pozornych; 4. naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem stanowiącego ich podstawę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z wyżej opisanego przebiegu postępowania wynika, że w sprawie tej mamy do czynienia z tzw. zbiegiem dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych prowadzonych w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej, to jest decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] listopada 1979 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...]. Równolegle bowiem jest prowadzone postępowanie przed Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy – w wyniku uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 21 września 2018 r. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 lutego 2018 r. wydanej w trybie wznowieniowym – i przed Wojewodą Mazowieckim w trybie nieważnościowym w stosunku do tej samej decyzji, w wyniku wniosku z 14 marca 2018 r. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Tak też postąpiono w tej sprawie, bowiem po wcześniejszym uruchomieniu postępowania wznowieniowego, wszczęto kolejne postępowanie o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji z [...] listopada 1979 r. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, opubl. w: OSP 1992/5/120 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, opubl. w: ONSA 1988/1/45). Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje bowiem odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wykazanych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996, s. 699). Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, gdyż stwierdzenie nieważności oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. W tej sytuacji w rozpoznawanej sprawie zachodziła więc konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego. Wojewoda Mazowiecki zasadnie więc utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o zawieszeniu postępowania o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, wznowionej w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 1979 r. Dopóki bowiem sprawa o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie zostanie zakończona, nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie o wznowienie w stosunku do tej samej decyzji, gdyż w sprawie o stwierdzenie nieważności może nastąpić skutek w postaci ostatecznego wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zawieszenie postępowania wznowieniowego – wbrew zarzutom skargi dotyczącym naruszenia fundamentalnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a także kwestii odszkodowania za sporną nieruchomość – jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem, gdyż jak wskazano wyżej dopóki nie zostanie wydana decyzja ostateczna w sprawie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, która jest kwestionowana również w postępowaniu wznowieniowym, postępowanie wznowieniowe winno być zawieszone. Zarzuty skargi zmierzające do podważenia prawidłowości wydanych w sprawie postanowień o zawieszeniu postępowania Sąd uznał więc za niezasadne. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.