I OW 156/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. K. o zasiłek pielęgnacyjny postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 10 czerwca 2020 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej jako: "wnioskodawca"), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrza Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta Z. w sprawie z wniosku W. K. o zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 10 kwietnia 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej jako: "OPS w S.") wpłynął wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego W. K. (dalej jako: "strona"). Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] marca 2020 r. ustalono, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało uchylone od miesiąca marca 2020 r. Decyzja taka była podyktowana tym, że od 7 stycznia 2020 r. strona przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S. Prezydent Miasta Z. powołał się na art. 20 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym postępowanie prowadzi organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie. Jednakże, w ocenie OPS w S., przebywanie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie nosi cech nowego "miejsca zamieszkania" dla korzystającej z jego usług osoby. Ponadto wnioskodawca podał, że strona jest zameldowania pod adresem: [...] Z., ul. K. [...] m.[...]. Wnioskodawca podkreślił również, że u.ś.r. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", w związku z czym należy ustalać je odpowiednio do art. 25 ustawy z 24 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej (postanowienie NSA z 26 września 2007 r., I OW 52/07). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Z. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że miejscem zamieszkania strony jest S., albowiem strona przebywa w S. pozostając pensjonariuszem zakładu opiekuńczo-leczniczego. Ponadto, strona posiada wolę stałego pobytu w miejscowości S., albowiem pismem z 28 lutego 2020 r. sama zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania i przebywanie w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S. Co więcej, strona we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z 6 kwietnia 2020 r., wyraźnie wskazała jako miejsce zamieszkania Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w S. Wola strony, co do miejsca stałego zamieszkania, została tym samym objawiona w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości. Wątpliwości nie budzi również fakt, że S. jest obecnie głównym ośrodkiem działalności strony, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum. Tym samym należy stwierdzić, że miejscem zamieszkania strony jest S., a w konsekwencji organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w rozumieniu art. 20 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 11 u.ś.r., jest Burmistrz S. W ocenie Prezydenta Miasta Z. brak jest również przesłanek wyłączenia z pojęcia "miejsca zamieszkania" zakładów opiekuńczo-leczniczych. Pojęcie "miejsca zamieszkania" odnosi się wyłącznie do miejscowości, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym fakt, że dana osoba przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym na terenie danej miejscowości, nie wyklucza możliwości przyjęcia, że miejscowość ta będzie (przy zachowaniu przesłanki woli stałego pobytu) uznana za miejsce zamieszkania danej osoby. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 295), zakłady opiekuńczo-lecznicze udzielają całodobowych świadczeń zdrowotnych, które obejmują swoim zakresem pielęgnację, opiekę i rehabilitację pacjentów niewymagających hospitalizacji. Zakłady opiekuńczo-lecznicze zapewniają zatem tzw. opiekę długoterminową, co oznacza, że pensjonariusze pozostają w tych zakładach często przez wiele miesięcy, a nawet lat. W sposób oczywisty zakłady te, stają się dla pensjonariuszy miejscem, w którym w pełni koncentruje się ich życiowa aktywność, a zatem stają się ich miejscem zamieszkania. Tym samym nieuzasadnione pozostaje twierdzenie Burmistrza S., jakoby przebywanie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie nosiło cech "miejsca zamieszkania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a Prezydentem Miasta Z. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o zasiłek pielęgnacyjny. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze, w tym zasiłek pielęgnacyjny. W myśl art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 23 ust. 2 u.ś.r. wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. Stosownie zaś do art. 3 pkt 11 u.ś.r. organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Podkreślić wypada, że u.ś.r. nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W niniejszej sprawie strona w dniu 10 kwietnia 2020 r. złożyła do OPS w S. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika ponadto, że strona jest zameldowana na stałe w Z. i od dnia 7 stycznia 2020 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że lokalem mieszkalnym – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA: z 2 lutego 2012 r., I OW 188/11; z 24 października 2013 r., I OW 157/13; z 14 lutego 2017 r., I OW 207/16; z 28 grudnia 2017 r., I OW 195/17; z 22 czerwca 2018 r., I OW 23/18). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób – w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, albowiem nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania strony jest S. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej zakładzie opiekuńczo-leczniczym, strona fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niej sprawy życiowe. Ponadto, w związku z jednoznacznie brzmiącym pismem strony z 28 lutego 2020 r. o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Z. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania i przebywanie w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S., a także z uwagi na treść wniosku strony z 6 kwietnia 2020 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w którym wyraźnie wskazała jako miejsce zamieszkania powyższy zakład, stwierdzić należało, że strona w sposób niebudzący wątpliwości wyraziła wolę, zamiar zamieszkiwania w Zakładzie Leczniczo-Opiekuńczym w S. Uzasadniony jest zatem wniosek, że przebywanie strony w ww. placówce ma charakter inny niż krótkotrwały. To zaś pozwala na wyprowadzenie wniosku, że S. jest aktualnym miejscem zamieszkania strony, albowiem tutaj przebywa ona na stałe w zakładzie opiekuńczo-leczniczym i tutaj koncentruje się cała jej aktywność życiowa. Tym samym, przyjąć należało, że organem właściwym do rozpoznania wniosku będzie Burmistrz Miasta i Gminy S. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.