IV SA/Wa 1124/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez K. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] grudnia 2003 r., uzupełnionym w dniach: [...] lutego 2006 r., [...] maja 2004 r., [...] sierpnia 2004 r., [...] maja 2005 r. i skorygowanym w dniu [...] lutego 2006 r., K. G. wystąpiła o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z restauracją, garażem podziemnym oraz wjazdem na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] przy [...] róg ul. [...] na terenie W.. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] dnia października 2005 r., które jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Również dwie kolejne decyzje odmowne Prezydenta W.- z dnia [...] października 2006 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2007 r., nr [...] - zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami: odpowiednio z [...] kwietnia 2007 r, nr [...], oraz z dnia [...] września 2008 r., nr [...] a sprawa przekazywana była do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. G., w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji z [...] września 2008 r., Prezydent W., decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z restauracją, garażem podziemnym oraz wjazdem na działkach ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy [...] róg ul. [...] na terenie W.. W Sygn. akt IV SA/Wa 1124/09 podstawie prawnej orzeczenia organ powołał art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a."]. Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie prowadzonego postępowania został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S., zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2008 r. (ogłoszony w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.). Planowana inwestycja znajduje się w granicach ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym planowana inwestycja nie wymaga ustalenia warunków zabudowy, a dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło na podstawie akt sprawy, że obszar na którym zaplanowano przedmiotową inwestycję, jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Uchwała Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. - część I weszła w życie w dniu [...] stycznia 2009 r. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazano, iż prawdą jest, że organ I instancji wydając decyzję naruszył prawo bowiem oparł się na nieobowiązującej w chwili orzekania uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta wada decyzji I instancji nie daje jednak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zważywszy, że w chwili obecnej obowiązuje powyższa uchwała Rady Miasta W., okoliczność wydania decyzji I instancji przed wejściem w życie tejże uchwały, nie uzasadnia wydania przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ I Sygn. akt IV SA/Wa 1124/09 instancji a orzeczeniem organu odwoławczego. Na poparcie powyższej tezy Kolegium powołało się na wskazane w uzasadnieniu orzeczenia sądów oraz komentarz do k.p.a. W Konkluzji organ odwoławczy potwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. oparta została o uchwałę, która nie weszła w życie, a więc nie stanowiła obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Wskazała, że treścią § 40 Uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "P." - część I, wprowadzono 30-dniowy termin wejścia w życie uchwały liczony od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], który ukazał się w dniu [...] grudnia 2008 r. Zakreślony termin wejścia w życie uchwały upływał dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r. Powyższe oznacza, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji. Zdaniem Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się na wyrokach sądowych, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczą one zmiany przepisów w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji, a nie sytuacji braku przepisów. Skarżąca zarzuciła ponadto, że w toku postępowania pominięto słuszny interes strony, która nabyła nieruchomość budowlaną w celu jej zabudowania i miała prawo oczekiwać, ze organ uwzględni wniosek zwłaszcza, że obowiązujący na dzień nabycia plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość zabudowy działki. Uchybiono także zasadzie zaufania obywateli do organów państwa bowiem Prezydent W. wydawał kolejne błędne decyzje, tylko dlatego, aby przedłużyć postępowanie do czasu uchwalenia dla terenu objętego wnioskiem nowego planu zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1124/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W związku z powyższym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Z godnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów gospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów gospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z restauracją, garażem podziemnym oraz wjazdem na działkach przy [...] róg ul. [...] na terenie W.. W miejscu zlokalizowania wnioskowanej inwestycji – zarówno w dacie Sygn. akt IV SA/Wa 1124/09 złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jak i w dniu [...] grudnia 2008 r., tj. w dacie wydania decyzji przez organ I instancji - Prezydenta W. - nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podjęta Uchwała Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. - cześć I (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], poz. [...]), objęła miejsce lokalizacji planowanej inwestycji. Uchwała zakreślała 30-dniowy termin wejścia w życie, liczony od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. od [...] grudnia 2008 r. Podkreślić warto, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Organ I instancji orzekający w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy niezasadnie powołał się w decyzji z [...] grudnia 2008 r. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] października 2008 r., który jako akt prawa miejscowego obowiązywać zaczął dopiero od dnia [...] stycznia 2009 r. W dniu wydawania decyzji nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy decyzję z [...] grudnia 2008 r. Prezydenta W. potwierdziło zasadność umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Akceptując stanowisko organu I instancji uwzględniające nieobowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów tego planu jak również powołanych powyżej art. 4 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. W orzecznictwie sądowym jak i w nauce prawa administracyjnego powszechny jest pogląd, że w sytuacji gdy w okresie pomiędzy wydaniem decyzji I instancji a Sygn. akt IV SA/Wa 1124/09 rozpatrzeniem odwołania nastąpiła zmiana przepisów prawa materialnego regulujących przedmiot postępowania rozstrzygany decyzją to organ odwoławczy zobligowany jest do uwzględnienia zmiany przepisów prawa i wydania decyzji w oparciu o zmienione regulacje. Taki też jest kontekst powołanych przez kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczeń sądowych jak i komentarza do k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawa po wydaniu decyzji przez organ I instancji, która powinna zostać uwzględniona przez organ odwoławczy. Okoliczność ta nie dawała podstaw do utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji, który jak wykazano powyżej uwzględnił stan prawny nieistniejący w dacie wydania decyzji. Powołane przez Kolegium orzeczenia jak i stanowisko doktryny nie odnoszą się do powyższej sytuacji. Wskazać należy, że zadaniem organu odwoławczego jest m. in. ocena poprawności decyzji wydanej w I instancji z punktu widzenia wymogu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Kolegium wprawdzie krytycznie odniosło się do powyższej kwestii wskazując, że organ I instancji wydał decyzję opierając się na nieobowiązującym w dacie orzekania miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak utrzymało w mocy to wadliwe orzeczenie. Organ odwoławczy błędnie wywiódł, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po dacie wydania decyzji przez Prezydenta W., pozwalało na utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązane będzie do uwzględnienia powyżej przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Oznacza to, że Kolegium - uwzględniając okoliczność, że w chwili obecnej dla terenu objętego wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - powinno działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie I instancji. Za taką formą rozstrzygnięcia organu odwoławczego opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/01 (OSNP 2003/3/56) analizując aspekt prawny sprawy, w której - tak jak w niniejszej - odpadła przed rozpatrzeniem odwołania podstawa prawna do merytorycznego załatwienia sprawy. W świetle powyższych rozważań Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.