II OSK 992/14

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2847/13 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. L. kwotę 570 (pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2847/13, oddalił skargę H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r., poz. 161) uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchyloną decyzją Wojewoda odmówił H. L. z domu B., urodzonej w dniu [...] stycznia 1961 r. w A., córce Y. i H. z domu S., potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez Wojewodę Mazowieckiego było przedwczesne i jako takie naruszało przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na zasady postępowania administracyjnego przyjął, że w sytuacji gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a., a gdy pomimo wezwania strona nie uzupełni w terminie braków formalnych i procesowych pisma - podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W tym kontekście, powołując się na obecnie obowiązujące przepisy dotyczące potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, organ wskazał, że wniosek z 18 stycznia 2013 r. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez H. L. nie odpowiadał warunkom formalnym, a zatem o obecnym etapie sprawy nie można przesądzić, czy - w świetle swej wadliwości formalnej - wniosek ten wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, czy też winien być pozostawiony przez Wojewodę bez rozpoznania w trybie art. 64 k.p.a. Organ wskazał dalej, że przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku Wojewoda zobowiązany był do zweryfikowania, czy odpowiada on wszystkim wymogom formalnym i procesowym przewidzianym w art. 63 k.p.a. natomiast bezkrytycznie przystępując do rozpoznania wniosku co do istoty i kończąc postępowanie decyzją merytoryczną organ I instancji potwierdził, że w jego ocenie wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne i procesowe a z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Oprócz warunków wskazanych w art. 63 k.p.a., wniosek winien czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, którymi w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o obywatelstwie polskim (art. 63 § 2 in fine k.p.a.). W ocenie Ministra składany w trybie art. 55 ust. 1 ustawy wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, zgodnie z art. 56 ust. 1 winien zawierać dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia (a więc rodziców i dziadków), wymagane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy, obejmują ich: imię (imiona) i nazwisko; nazwisko rodowe; datę i miejsce urodzenia; imię i nazwisko ojca; imię i nazwisko rodowe matki; płeć; obywatelstwo; stan cywilny; numer PESEL, jeżeli został nadany. Natomiast przez "istotne okoliczności", w rozumieniu art. 56 ust. 1 ustawy, należy rozumieć takie okoliczności faktyczne odnoszące się do osoby, której potwierdzenie dotyczy oraz jej wstępnych, których zaistnienie z jednej strony pozwala na ustalenie stanu prawnego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy (w szczególności przepisów określonych ustaw o obywatelstwie polskim), z drugiej zaś - na tle tak ustalonego stanu prawnego - przemawia lub nie za potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego osoby, której potwierdzenie dotyczy. Są to wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące osoby, której potwierdzenie dotyczy oraz jej wstępnych, które są niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia przez właściwy organ danej, indywidualnej sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Gdy chodzi o dane osobowe wnioskodawcy i jej wstępnych do drugiego stopnia to zdaniem organu art. 56 ust. 1 ustawy nie przewiduje, by wnioskodawca mógł pominąć w treści wniosku którekolwiek z nich. Organ wskazał, że ustawodawca uwzględnił, że sformalizowanie wniosku w omawianych sprawach może utrudnić jego prawidłowe sporządzenie, stąd w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim przewidział, że minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zagranicznych określi, w drodze rozporządzenia, wzór formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego, uwzględniając dane osobowe, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego. Wzór wniosku określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz.U. poz. 925). W omawianej sprawie wnioskodawczyni nie skorzystała ze wskazanego formularza, formułując we własnym zakresie treść wniosku, opierając się przy tym na swojej wykładni art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim a zatem w ocenie Ministra nie wypełniła nałożonych na wnioskodawcę ściśle określonych obowiązków w zakresie treści wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego (art. 56 ust. 1 cyt. ustawy), a także w zakresie dokumentowania danych i informacji zawartych w takim wniosku (art. 56 ust. 2 ustawy). Wniosek skarżącej nie spełniał wymogów formalnych, gdyż nie zamieszczono w nim szeregu danych dotyczących jej wstępnych pierwszego i drugiego stopnia, wymienionych w art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim. Nie podano pełnych danych osobowych matki ani danych osobowych dziadków zarówno od strony ojca jak i matki, a także innych danych ich dotyczących. Wskazano, że "H. L. (nazwisko rodowe B.) - córka I. B. i H. (nazwisko rodowe S.) - urodziła się w dniu [...] stycznia 1961r. w I., posiada polskie i i. obywatelstwo; jest mężatką. Nie nadano jej numeru PESEL. Ojciec wnioskodawczym I. B. (nazwisko rodowe B.) - syn B. B. i H. - urodził się 10 lutego 1920 r. w Polsce. Przed wyjazdem z Polski w 1957 r. na stałe do I. zamieszkiwał w W. przy ul. N. [...]. W 1957 r. nabył obywatelstwo I. Posiadał również polskie obywatelstwo. Nie nadano mu numeru PESEL. Pozostawał w związku małżeńskim. Wnioskodawczyni nie zna pełnych danych osobowych matki oraz dziadków ze strony ojca i matki, a także nie ma wiedzy odnośnie innych danych ich dotyczących oraz opisanych we wniosku osób wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy". W konsekwencji organ II instancji uznał, że brak zawarcia w treści przedmiotowego wniosku kompletu danych osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia, oraz wszystkich informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (przemawiających za potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego osoby, której wniosek dotyczy), w rozumieniu art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, przesądza, że wniosek taki jest dotknięty istotną wadliwością formalną, co w pierwszej kolejności zobowiązuje organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia brakujących danych lub informacji. Skargą H. L. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i w zw. z art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim, poprzez uznanie, że złożony przez nią wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie spełnia wymogów formalnych. Zdaniem skarżącej w wyniku ww. naruszenia doszło do niezasadnego wydania decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in.:, że koncepcja organu II instancji świadomie zmierza do sparaliżowania postępowań o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i odbiega od dotychczas prezentowanego przez ten organ stanowiska. Zarzucono całkowitą niezasadność zastosowania decyzji kasatoryjnej, a w zakresie argumentacji organu II instancji powołano art. 63 Konstytucji RP dotyczący prawa składania petycji, wniosków i skarg, zasadę ograniczonego formalizmu i wskazano, że wymóg formalny nie może sprowadzać się do nałożenia na stronę obowiązku zamieszczenia we wniosku informacji nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z przyczyn obiektywnych nieznanych stronie, a także pełnego zgromadzenia materiału dowodowego. Wskazano, że zarówno przedwojenna ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego i wydane na jej podstawie rozporządzenia, jak również ustawy powojenne nie tylko nie przewidywały jakichkolwiek wymogów formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o poświadczenie obywatelstwa polskiego, ale przede wszystkim w żadnym razie nie zwalniały organu administracji od przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek strony postępowania wyjaśniającego celem ustalenia prawdy obiektywnej (materialnej) przy odpowiednim zastosowaniu przepisów k.p.a. W ocenie skarżącej nowa ustawa o obywatelstwie polskim określając wymogi (a nawet wzór formularza) jakim powinien odpowiadać wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego miała w zamyśle na celu ułatwienie osobom ubiegającym się o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego sporządzenia wniosku. W skardze zwrócono także uwagę na specyfikę źródeł dowodowych ze wskazaniem, że niewątpliwie stronie łatwiej jest pozyskać dokumenty potwierdzające jej dane osobowe bądź dokumenty znajdujące się w rodzimych archiwach, ale nie dotyczy to dokumentów mających potwierdzić posiadanie obywatelstwa polskiego przez przodka gdyż osoby aplikujące nie znają zasobu archiwalnego, który często jest niepełny bądź przemieszany, nie wiedzą gdzie się zwrócić i jakiego rodzaju dokumentów poszukiwać oraz że znajomość zasobu archiwalnego, który ma podstawowe znaczenie dla udowodnienia posiadania obywatelstwa polskiego wymaga wiedzy specjalistycznej. Skarżąca uznała, że dokumenty wymagane w sprawie są bardziej dostępne dla organu administracji gdyż są to polskie źródła dowodowe a przy tym "instytucje państwowe łatwiej i chętniej udzielają informacji innym organom administracji niż osobom zainteresowanym". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Spór w sprawie dotyczy interpretacji treści art. 56 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Regulacja zamieszczona w aktualnej ustawie stanowi nową normę, której odpowiednika nie było w uprzednio obowiązującej ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.). Wprowadzenie nowej reguły procesowej w nowym akcie ustawowym w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia posiadania (bądź utraty) obywatelstwa nie pozwala uznać za zasadną skargi w zakresie twierdzenia, że dokonana zmiana nie mogła spowodować określonych skutków, co do elementów wniosku czy ciężaru dowodu dla wnioskodawcy. W świetle art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim należy przyjąć, że jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy było obciążenie obowiązkiem zgromadzenia stosownych informacji (i potwierdzających je dokumentów) osób zainteresowanych potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego. Wynika to z posłużenia się expressis verbis sformułowaniem "wniosek zawiera", co oznacza określone wprost dane konieczne do wskazania przez zainteresowanego. Każda sprawa rozpoznawana z osobna ma indywidualny charakter, i oczywiście argumenty zawarte w skardze, dotyczące w szczególności określonych trudności, jakie dla osób zamieszkujących za granicą i często nieznających języka polskiego mogą stąd powstawać, winny być rozpoznawane indywidualnie zwłaszcza gdy chodzi o kwestie podania "istotnych okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego" - gdyż są to kwestie każdorazowo ocenne. Pozostałe zarzuty, w ocenie Sądu, są w istocie postulatami de lege ferenda skierowanymi do ustawodawcy. Wbrew wywodom skargi nie sposób przyjąć, że nałożenie w ustawie obowiązku zgromadzenia określonej dokumentacji uzasadniającej wniosek narusza konstytucyjne prawa obywateli do składania petycji i wniosków do organów władzy publicznej. W praktyce prawa administracyjnego często uzyskanie określonych rozstrzygnięć uzależnione jest od przedłożenia dokumentacji, czy zgromadzenia określonych informacji, a ciężar poniesienia określonych kosztów, koniecznych dla potwierdzenia żądanego uprawnienia, w tym związanych z ustalaniem stanu faktycznego (tu statusu obywatelstwa) nie narusza praw obywatelskich gwarantowanych Konstytucją. Przyjęte w ustawie rozwiązanie, polegające na obciążeniu strony pierwotnym obowiązkiem dowodzenia posiadania obywatelstwa, jest zasadne w szczególności przy uwzględnieniu wieloletniego zaniechania oficjalnego kontaktu wnioskodawcy z organami państwa. Pogląd skarżącej, że państwo ma obowiązek dbać o swoich obywateli jest słuszny, pod warunkiem jednak, że obywatele nie tylko korzystają z przywilejów ale również poddają się obowiązkom ustawowym jak wszyscy inni obywatele danego państwa. Podmiot, który przez dziesiątki lat nie wykazuje jakiejkolwiek więzi z państwem winien przynajmniej w podstawowym zakresie dołożyć należytej staranności w wykazaniu, że z danym państwem łączy go więź zasługująca na ochronę prawną. Określone wymogi w tym zakresie stawia ustawa, a więc nie sposób zarzucić, że w sprawie mamy do czynienia z celową obstrukcją organów administracji. Słuszny jest przy tym postulat skargi wskazujący, że wymogi formalne, jakie obciążają strony wnioskujące, winny być analogiczne w każdym przypadku, tak aby możliwe było sprostanie im bez potrzeby wcześniejszego zasięgania w tym zakresie stanowiska organu administracji. Ocena dokonywana przez organ, co do potrzeby poszerzenia materiału dowodowego może mieć miejsce, wobec zakreślonego w k.p.a. modelu postępowania administracyjnego, dopiero na etapie toczącego się postępowania. Nie do przyjęcia byłaby wykładania prowadząca do sytuacji, gdy w praktyce wymagania, co do zakresu wniosku w poszczególnych przypadkach zakreśla organ administracji, po wstępnej merytorycznej analizie przedłożonych informacji, a jeszcze przed wszczęciem postępowania poprzez niejako dokonanie wiążącego wyjaśnienia, co oznacza "informacje istotne" w danej sprawie. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są jednak zasadne, gdyż w przedmiotowej sprawie organ nie wymagał od skarżącej więcej danych czy informacji niż te, o których mowa wprost w ustawie. Dalej Sąd podniósł, że dla oceny, jakie dane musi zawierać wniosek, kluczowe znacznie ma przepis zawarty w art. 56 ust. 1 ustawy. Stanowi on jednoznacznie, że wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Sądu podstawowe i niezbędne dane, to zwłaszcza te dane osobowe, które umożliwiają w ogóle dokonanie identyfikacji osoby wnioskodawcy jak również jej wstępnych, w oparciu o których dane osobowe formułuje ona wniosek o potwierdzenie obywatelstwa polskiego. Zakres wymaganych danych o przodkach wnioskodawcy zakreślono precyzyjnie w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, natomiast zakres informacji, jakie należy podać jako istotne wskazano, w myśl upoważnienia w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 58 ustawy. Gdy chodzi o samego wnioskodawcę podstawowe znaczenie ma treść art. 13 ust. 1 ustawy. Wyznacza on minimum danych koniecznych dla zainicjowania sprawy. I są to 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) data i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany. Trafnie jest stanowisko skarżącej, że w myśl treści formularza dopuszcza się wypełnienie pól poprzez wskazanie na brak określonych danych lub informacji. Gdy chodzi jednak o dane i informacje, co do których nie ma podstaw by wykluczyć, że ich pozyskanie byłoby możliwe, nie jest to dopuszczalne, zwłaszcza gdy chodzi o określone ustawą dane o podstawowym zakresie, jak w niniejszej sprawie. Ciężar podania danych i złożenia dokumentów, w granicach zakreślonych art. 13 i art. 56 ust. 1 spoczywa na wnioskodawcy. Nadto, jak wskazano w art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, dane zawarte we wniosku powinny być potwierdzone dokumentami, chyba, że ich uzyskanie napotyka trudne do przezwyciężenia trudności, a warunek ten należy odnosić odpowiednio do danych i informacji wskazanych w ust. 1. Skoro ustawodawca nakłada na wnioskodawcę obowiązek, zakreślając przesłankę negatywną go wyłączającą, to strona obowiązana jest uprawdopodobnić, że wniosek jest kompletny – tzn., że zachodzą przesłanki zwalniające ją z obowiązku (np. przez przedłożenie stosownych informacji, negatywnych bądź odmownych zaświadczeń z urzędów czy archiwów). W rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o dane dotyczące rodziny wnioskodawczyni, we wniosku wskazano jedynie dane osobowe ojca przy zamiennym stosowaniu pisowni imienia Y. bądź I., imię matki określono zamiennie na H. / H. bez wskazania jakichkolwiek danych dotyczących jej rodziców formułując jednocześnie wniosek dowodowy, co do poszukiwania dokumentów wskazujących na fakt urodzenia, zamieszkiwania i posiadania przez rodziców wnioskodawczyni obywatelstwa polskiego (UM w W., IPN oraz innych właściwych archiwów i instytucji). Tymczasem, jak jednoznacznie wynika z art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim pierwotny ciężar tego rodzaju poszukiwań (oraz związane z tym koszty organizacyjne) winien ponosić wnioskodawca. Abstrahując nawet od ciężaru co do obowiązku poszukiwania dokumentów i co do kosztów, należy wskazać, że jakiekolwiek poszukiwania mogące mieć miejsce ze strony organu muszą być poprzedzone wiedzą o minimum danych osobowych umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Podstawowym brakiem w tym zakresie były w przedmiotowej sprawie dane osobowe dotyczące matki wnioskodawczyni. Nie sposób przyjąć, że organ administracji działając z urzędu na zasadzie oficjalności, jak się podnosi w skardze, miał obowiązek poszukiwać i ustalać we własnym zakresie podstawowe dane osobowe rodzica (takie jak właściwe imię czy dane jego rodziców) po to by następnie od tej nieznanej personalnie osoby wywodzić obywatelstwo wnioskodawcy. Dla potwierdzenia obywatelstwa dziecka wywodzącego obywatelstwo od rodziców niezbędne są dane personalne rodziców, inaczej w ogóle istnieje wątpliwość zarówno co do pochodzenia osoby wnioskodawcy jak i domniemanych rodziców – tu w szczególności matki. Zresztą kwestia ta miała realne przełożenie na stan faktyczny sprawy gdyż jak wynika z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych - w toku prowadzonego na szeroką skalę postępowania organ ustalił, że ojciec skarżącej w roku 1947 poślubił H. N. z domu W. a wnioskodawczyni podała, że jej matką jest H. z domu S. (H. S.) bez podania szerszych informacji w tym zakresie. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać podstawowej kwestii dotyczącej identyfikacji i tożsamości jej osoby i cały ciężar dotyczący ustalenia jej pochodzenia (a nie wyłącznie potwierdzenia obywatelstwa) bezpodstawnie przerzuca na organ, choć ten nie ma kompetencji ani obowiązku w zakresie ustalania danych osobowych jej rodziców. Przywołując tytułem przykładu stan faktyczny w niniejszej sprawie w skardze wskazano m.in. na brak zasadności zamieszczania we wniosku i dokumentowania nie mających żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy danych dotyczących dziadków skarżącej urodzonych przed wejściem w życie ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego skoro dodatkowo ubiega się ona o poświadczenie obywatelstwa po ojcu (a nie po dziadkach). Zarzut ten w ocenie Sądu stanowi daleko idące uproszczenie omawianej problematyki. Dla ustalenia i potwierdzenia obywatelstwa istotne jest w pierwszej kolejności ustalenie pochodzenia wnioskodawcy oraz tożsamości osób, od których wywodzi wnioskowane obywatelstwo. Dane rodziców, a dla ustalenia danych rodziców – dane ich rodziców czyli dziadków wnioskodawczyni są kluczowe dla jej identyfikacji personalnej (tożsamości) jako strony żądającej od organów administracji podjęcia określonych działań w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sprawie organ I instancji przeprowadził żmudne i czasochłonne postępowanie zwracając się do wielu instytucji i archiwów w poszukiwaniu jakichkolwiek dokumentów, ale okazało się to bezskuteczne, gdyż skarżąca przedstawiła niejednoznaczne dane osobowe rodziców i niepełne dane dziadków. Wbrew twierdzeniom skarżącej wymagane ustawą dane osobowe dziadków są konieczne i wyeliminowałyby żmudne i nie przynoszące wymiernych efektów postępowanie dowodowe. Wymagane ustawą dane osobowe do II stopnia wykluczają (przynajmniej z założenia) ewentualne pomyłki, jak również ograniczają poszukiwania niezbędnych w sprawie dokumentów do rozmiarów koniecznych w sprawie. Skoro obywatelstwo rodziców skarżącej nie jest oczywiste, to dla wywiedzenia obywatelstwa samej skarżącej należy ustalić w sposób nie budzący wątpliwości dane osobowe tychże rodziców a bez wskazania danych ich identyfikujących – czyli danych ich rodziców - nie jest to możliwe. W takiej sytuacji nie można zdaniem Sądu uznać, aby wniosek spełniał wymagania formalne w myśl art. 63 § 2 k.p.a. Strona, w swoim zakresie, nie podjęła nawet elementarnych prób, aby uczynić zadość wymaganiom spoczywającym na niej z mocy ustawy, a w każdym razie nie uprawdopodobniła w żaden sposób aby uzyskanie wymaganych ustawą dokumentów napotykało "trudne do przezwyciężenia przeszkody". Potwierdzony stosownymi pismami (stosowne zaświadczenia z archiwów, itp.) brak możliwości odnalezienia tych dokumentów może determinować wniosek, że w danym przypadku uzyskanie danych (i potwierdzających je dokumentów) napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Kwestia dokumentów dowodzących twierdzenia wnioskodawczyni jest jednak wtórna w stosunku do samych danych osobowych określających jej tożsamość W tym świetle konstatacja organu odwoławczego, że wobec nie przedłożenia wymaganych danych oraz potwierdzających je dokumentów orzeczenie zapadłe w sprawie w I instancji było przedwczesne jest w ocenie Sądu trafna. Nie można się jednak zgodzić z ogólnymi twierdzeniami organu aby brak każdego rodzaju informacji istotnej dla sprawy mógł stanowić podstawę wezwania do uzupełnienia wniosku. Chodzi w szczególności o "informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego". O ile strona nie dysponuje informacjami o "istotnych okolicznościach" i nie ma sposobu ich pozyskania, organ nie może zakwalifikować wniosku, jako niekompletny (w związku z treścią art. 56 ust. 2 in fine) gdyż to wykluczałoby de facto możliwość uzyskania decyzji merytorycznej, co do posiadania obywatelstwa w następstwie nie zmieszczenia każdej z informacji, jaką według organu winien zawierać wniosek, niezależnie od tego czy konkretne dane są w okolicznościach sprawy niezbędne. Kwestie znaczenia konkretnych informacji w uwarunkowaniach danej sprawy mogą podlegać ocenie jedynie w toku postępowania, prowadzącego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na etapie oceny wniosku możliwe jest wyłącznie rozważenie, czy pozyskanie danej informacji przez stronę obiektywnie napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Nie dotyczy to jednak danych podstawowych z art. 13 ustawy czy danych o wstępnych wnioskodawcy do drugiego stopnia z art. 56 ust. 1. W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Drobne uchybienia, co do obowiązku prawidłowego uzasadnienia (w myśl art. 107 § 3 k.p.a.) w tym wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym orzekaniu (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), nie miało zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Sąd uznał, że pozostałe argumenty skargi również nie są uzasadnione. Bez znaczenia są zarzuty co do praktyki organów ugruntowanej na tle uchylonej ustawy z 1962 r. Przyjęta w ustawie z 2009 r. reguła wyrażona w art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim nie oznacza przeniesienia na stronę obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wynika z niej jedynie obowiązek zgromadzenia we własnym zakresie, w miarę obiektywnie istniejących możliwości, materiału dowodowego, na podstawie którego można ocenić jej sytuację prawną. W tym kontekście chybione są wywody, gdzie wskazuje się, że w sprawie powinny znajdować zastosowanie ogólne zasady k.p.a., ponieważ zasad tych omawiana ustawa nie wyłącza; precyzuje jedynie minimum danych niezbędnych do zainicjowania procedowania w sprawie. Sąd stwierdził następnie, że dla oceny zaskarżonej decyzji bez znaczenia jest także okoliczność co do tego czy decyzja w przedmiocie potwierdzenia obywatelstwa ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Ponadto wykorzystanie wykładni historycznej przepisów poprzednio obowiązujących i przepisów wprowadzonych ustawą z 2009 r. nasuwa oczywisty wniosek, że nowo wprowadzone regulacje obciążają strony obowiązkiem zgromadzenia określonych informacji oraz dokumentów a zmiana ta wskazuje na celowe działanie ustawodawcy. Podnoszona natomiast w skardze kwestia kwalifikacji (nawet profesjonalnego pełnomocnika) w zakresie możliwości prawidłowego wypełnienia wniosku – pozostaje poza oceną Sądu. Nie sposób jednak przyjąć, że zakres danych wymienionych enumeratywnie czy to w art. 13 ust. 1 czy to w art. 56 ust. 1 ustawy wykracza poza przeciętne możliwości percepcyjne społeczeństwa. Reasumując Sąd uznał, iż wobec faktu, że skarżąca nie przedstawiła podstawowych informacji ale i materiału źródłowego dotyczącego danych jej wstępnych pierwszego i drugiego stopnia (w tym aktów urodzenia rodziców czy aktu ich małżeństwa) oraz danych i dokumentów dotyczących wstępnych drugiego stopnia, ani nie uprawdopodobniła, że ich uzyskanie napotyka na trudne do przezwyciężenia przeszkody - zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 k.p.a. – było zasadne. Skargą kasacyjną H. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż: a) przepis ten zawiera wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., b) wniosek skarżącej zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie, 2) niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 15 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim polegające na uznaniu, iż istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością było ustalenie zawarcia związku małżeńskiego przez rodziców skarżącej, 3) art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez: a) sprzeczność logiczną uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadzającą się z jednej strony do uznania, iż art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych wydane na podstawie art. 58 ustawy określają wymogi formalne wniosku (str. 9 uzasadnienia), z drugiej zaś, iż nie każdego rodzaju brak informacji istotnej dla sprawy uzasadnia wezwania do uzupełnienia wniosku (str. 12 uzasadnienia), b) nieuwzględnienie zarzutu skargi i niezakwestionowanie nieuzasadnionego uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo tego, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji kasatoryjnej. Naruszenia te miały, zdaniem skarżącej, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w ich wyniku doszło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wskazać należy, że kwestia sporna w tej sprawie, a więc ocena – czy niepodanie przez wnioskodawcę we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wszystkich danych jego wstępnych do drugiego stopnia wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy stanowi brak formalny wniosku uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. innymi wyroki NSA z dnia 11.12.2015 r. sygn. akt II OSK 721/14, 723/14, 724/14, 734/14, 768/14, 763/14, 851/14 i z dnia 21.08.2015 r. sygn. akt II OSK 3114/14 i 3115/14 ). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko i argumentację na jego poparcie zaprezentowane w powołanych wyrokach. Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wskazywał, iż postępowanie administracyjne o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego regulują przepisy art. 55-58 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim w sprawach innych niż wymienione w ust. 1 i 2 (m.in. w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok. NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków formalnych, które mogą być z łatwością usunięte i które warunkują nadanie sprawie dalszego biegu. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie stanowi, iż wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 obejmują: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) datę i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany. Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Uznać należy również, iż dodatkowe wymogi formalne wniosku w odniesieniu do wnioskodawcy i ewentualnie innej osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli nie jest to wnioskodawca wynikają z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego są sprawami, w których stosunek publicznoprawny obywatelstwa jest pochodną stanu cywilnego i stanu rodzinnego danej osoby, zatem podstawowe dane personalne wnioskodawcy (osoby, której dotyczy wniosek) muszą zostać w tym wniosku podane, aby organ mógł nadać mu dalszy bieg. Wnioskodawca powinien więc oprócz swojego imienia i nazwiska podać nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany. Pozostałe elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (szczegółowe dane personalne wstępnych osoby, której wniosek dotyczy i pozostałe informacje) nie stanowią warunków formalnych wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i wydania decyzji merytorycznej. Należy bowiem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wskazują na obowiązek wnioskodawcy zebrania wymienionych w nich danych i informacji z należytą starannością i przedstawienia ich organowi we wniosku celem potwierdzenia swojego żądania. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca powinien podać we wniosku wszystkie znane mu dane i informacje, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy czy nie. To organ w oparciu o dane i informacje podane we wniosku ustala stan faktyczny sprawy i ocenia czy przedstawione dane personalne i informacje wraz z dokumentami potwierdzającymi je są wystarczające do wydania decyzji o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego. Przepisy art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania określonych danych i informacji oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. Przepisy te nie znoszą jednak nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organ powinni więc współdziałać w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych (np. wszystkich danych dalszych wstępnych). W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12). Za takim poglądem przemawia również redakcja formularza wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), w którym szczegółowo wskazano dane i informacje, które należy podać we wniosku. W punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...). Zatem, nawet redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu i nie wszystkie dane są niezbędne do nadania sprawie biegu. Zasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych wykładnia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest błędna, w konsekwencji czego organ ten błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. W tej sprawie uznać należy, iż wniosek skarżącego zawierał wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym i możliwe było nadanie mu biegu, co też uczynił organ I instancji i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Organ odwoławczy powinien więc rozpoznać odwołanie i dokonać oceny kompletności przedstawionych dowodów i zasadności żądania wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.