II SAB/Bk 192/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza D. do załatwienia wniosków W. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2020 r., z dnia [...] marca 2020 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2020 r. w terminie 14 (czternastu) dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza D. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W. K. wystąpił do Burmistrza D. z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej zawierającymi następujące zapytania: - wniosek z [...] marca 2020 r.: jakie i za co otrzymał kary regulaminowe p. M. L. w okresie trwania stosunku pracy w tutejszym Urzędzie?; - wniosek z [...] marca 2020 r.: czy p. M. L., który otrzymał karę regulaminową za brak kompetencji i odpowiedzialności na stanowisku kierownika, zgodnie z regulaminem konkursowym mógł przystąpić do konkursu, czy komisja konkursowa postąpiła zgodnie z zasadami konkursu, czy miał kontrkandydatów których pokonał w tej grze konkursowej na stanowisko kierownika działu, które obecnie piastuje i reprezentuje?; - wniosek z [...] kwietnia 2020 r.: jeśli p. M. L. na podstawie Kodeksu pracy był zdjęty ze stanowiska kierownika referatu, za brak kompetencji i odpowiedzialności w swoim działaniu jako kierownik, komisja konkursowa postąpiła zgodnie z prawem rozpatrując jego kandydaturę na to samo stanowisko czym umożliwiła wygranie konkursu, proszę o informację publiczną wraz z opinią prawną pani Radczyni?; - wniosek z [...] maja 2020 r.: 1. jakie korzyści, a może i finansowe, otrzymują obecni włodarze gminy w związku z ukrywaniem i bronieniem swoich poprzedników, którzy działali ewidentnie na szkodę gminy i nie dopełnili swoich obowiązków w sprawie ul. [...]. dlaczego problem tej ulicy nie został skierowany do organów, które by mogły wyjaśnić sprawę dogłębnie i ukarać winnych, którzy doprowadzili do takiego stanu rzeczy: 3. czy obecni włodarze popierają działalność swoich poprzedników i biorą na siebie za to odpowiedzialność? Z akt wynika, że w stosunku do każdego z ww. zapytań kierowana była przez organ do wnioskodawcy odpowiedź. I tak odpowiednio: - w piśmie z [...] marca 2020 r. wskazano, że zapytanie to nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; - w piśmie z [...] marca 2020 r. wskazano, że zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 2 lit. "g" Zarządzenia nr [...] Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia regulaminu naboru na wolne stanowiska kierownicze i urzędnicze stanowiska pracy w Urzędzie Miejskim w D., jednym z wymaganych dokumentów aplikacyjnych jest oświadczenie o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego, zaś warunek ten w konkursie na stanowisko Kierownika Referatu Budownictwa i Gospodarki Komunalnej został spełniony; - w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. wskazano, że na zapytanie udzielono już odpowiedzi w piśmie z [...] marca 2020 r.; - w piśmie z [...] lipca 2020 r. wskazano, że obecni włodarze nie otrzymują żadnych korzyści w tym finansowych ani nie ukrywają bądź nie bronią swych poprzedników; sprawa przestępstwa przy budowie ulicy [...] była prowadzona przez Prokuraturę Rejonową w S. i zakończyła się umorzeniem postępowania, zaś z posiadanych dokumentów wynika, że ulica ta została wykonana zgodnie z projektem; obecni włodarze gminy kontynuują działalność gminy wskazaną przepisami prawa. W tych okolicznościach W. K. zaskarżył do tutejszego sądu nieudzielanie przez Burmistrza C. oraz Radę Miejską odpowiedzi na składane przez niego pisma. Wniósł o "spowodowanie" aby otrzymał zawnioskowane odpowiedzi zgodne z prawdą merytoryczną i nie wyłącznie korzystne dla strony. Powyższe pismo zostało zarejestrowane jako skarga na bezczynność Burmistrza D. w udzieleniu odpowiedzi na formułowane przez W. K. zapytania. W przesłanej przy aktach administracyjnych odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, że tezy skarżącego są nieprawdziwe, w każdej sprawie udzielano odpowiedzi, nadto skarżący brał udział w posiedzeniach komisji Rady, na których były poruszane sprawy wskazywane w pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu a częściowemu oddaleniu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Podkreślenia wymaga, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie. O bezczynności w przedmiocie informacji publicznej należy mówić również w takiej sytuacji, gdy udzielane informacje nie odpowiadają istocie zapytania, bowiem organ zobowiązany do powzięcia wątpliwości o przedmiocie zapytania nie podejmuje próby jego wyjaśnienia, jak również gdy udziela informacji publicznej niepełnej lub nie wskazuje miejsca udostępnienia informacji publicznej, jeśli została ona udostępniona. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z powyższych czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została mu przekazana. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Nadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast kwalifikacja zażądanych informacji jako publicznych bądź nie – wymaga ustosunkowania się oddzielnie do każdego z wniosków skarżącego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie została przez organ wyjaśniona istota zapytania skarżącego z wniosku z [...] marca 2020 r., a wobec tego nie sposób ocenić udzielonej odpowiedzi jako wyczerpującej zapytanie. Dotyczyło ono kar regulaminowych otrzymanych przez wskazaną przez wnioskodawcę osobę, jednak nie wiadomo o jakie kary regulaminowe chodziło pytającemu i czy w dacie zapytania i udzielania odpowiedzi chodziło o osobę ukaraną jako pełniącą funkcje publiczne czy też nie. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Należało zatem w reakcji na wniosek z [...] marca 2020 r. wyjaśnić w pierwszej kolejności czy chodzi o osobę pełniącą funkcje publiczne oraz następnie o jaki rodzaj kar chodzi pytającemu (porządkowe, dyscyplinarne, inne). Lakoniczna odpowiedź o braku cech informacji publicznej nie zawiera żadnych wyjaśnień w tym zakresie, przez co nie sposób przyjąć, że załatwia ona złożony wniosek. Co prawda z akt wynika, że osoba której zapytanie dotyczy była lub jest urzędnikiem pełniącym funkcję kierowniczą (w Referacie Budownictwa i Gospodarki Komunalnej UM w D.), jednak z odpowiedzi nie wynika dlaczego zapytanie nie dotyczy informacji publicznej, tzn. czy dlatego że wówczas osoba ta nie pełniła funkcji publicznej (kierowniczej) czy że sposób ewentualnego ukarania (nie wyjaśniony co do przedmiotu kary, o którą strona pytała) nie jest informacją publiczną. Na podstawie wyłącznie udzielonej odpowiedzi nie sposób tego przesądzić, a więc i nie sposób przesądzić, czy mamy w tym konkretnym przypadku do czynienia z informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Udzielona odpowiedź nie pozwala na stwierdzenie, że jest wystarczającym sposobem załatwienia wniosku z [...] marca 2020 r. Wymyka się zatem kontroli sądowej. Prawidłowe załatwienie wniosku z [...] marca 2020 r. powinno było poprzedzić zapytanie o jakie kary chodzi pytającemu i powinno polegać na udzieleniu odpowiedzi wyczerpującej, wyjaśniającej powody nieudzielenia informacji publicznej (np. jeśli stanowi informację publiczną niepodlegającą udostępnieniu – powinna być wydana decyzja administracyjna), a jeśli nie było to zapytanie o informację publiczną (co należy wyjaśnić), to w odpowiedzi powinno się znaleźć uzasadnienie stanowiska organu. Zatem w powyżej wskazanym zakresie, zdaniem sądu, organ cały czas pozostaje w bezczynności, bowiem upłynęły już terminy załatwienia tego wniosku. Odnośnie wniosków z [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r., to w ocenie sądu są to zapytania o warunki powierzenia i wykonywania funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) a więc o informację publiczną podlegającą udostępnieniu jako dotyczącą osoby pełniącej funkcje publiczne (z pism wynika, że wymieniona we wnioskach osoba wygrała konkurs na stanowisko Kierownika Działu). W tym zakresie wskazać należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu tego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (np. wyrok w sprawie I OSK 2445/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W tym miejscu wskazać należy, że przepis ten został dodany ustawą z 17 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 132, poz. 1110), która wprowadzała zmiany w licznych ustawach w zakresie zasad naboru na stanowiska publiczne. W większości z tych przepisów wprowadzono zasadę publikowania informacji o konkursach, kandydatach i innych okolicznościach w Biuletynie Informacji Publicznej z dodatkowym wskazaniem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Odnosząc powyższe do treści zapytań skarżącego wskazać należy, że skoro pytał on o to, czy komisja konkursowa mogła postąpić zgodnie z zasadami konkursu i jego regulaminem "wobec otrzymania przez kandydata kary regulaminowej", to odpowiedź dotycząca wyłącznie spełnienia przesłanki niekaralności kandydata wynikającej z Krajowego Rejestru Karnego (w którym to Rejestrze umieszcza się wyłącznie ukaranie w procedurze karnej) nie dotyczy istoty zapytania i nie wyczerpuje go. Zdaniem sądu, należało udostępnić (lub wskazać stronie miejsce udostępnienia w BIP) zasady konkursu, wedle których działała komisja (np. regulamin), przesłanki naboru (wymagania sformułowane wobec kandydata) i wyjaśnić wynik zwycięzcy konkursu w kontekście tych zasad oraz wnioskowanego przez stronę do wyjaśnienia ukarania. Jak okazuje się, prawidłowe zidentyfikowanie zapytania zawartego we wniosku z [...] marca 2020 r. (wyjaśnienie o jaką karę skarżącemu chodzi) z pewnością ułatwiłoby załatwienie istoty wniosków kolejnych, co jednak w przewidziany prawem sposób nie nastąpiło. Powołanie się w udzielonej w piśmie z [...] marca 2020 r. odpowiedzi wyłącznie na treść jednego z przepisów regulaminu naboru (notabene nie wskazano czy ten regulamin jest powszechnie dostępny, co uniemożliwia zapoznanie się z jego treścią przez pytającego) - dotyczącego wyłącznie niekaralności w procedurze karnej nie stanowi prawidłowego i wyczerpującego załatwienia wniosków z [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. Zwłaszcza że ustawodawca wyraźnie wskazuje odnośnie osób pełniących funkcje publiczne, że warunki powierzenia tych funkcji są informacjami publicznymi. W tych okolicznościach sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosków skarżącego z [...] marca 2020 r., [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. w terminie wynikającym z u.d.i.p. czyli czternastu dni od dnia zwrotu akt organowi. Orzeczenie w tym zakresie zapadło na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem na datę wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdził w punktach 2 i 3 wyroku, że wystąpiła bezczynność (wnioski nie zostały w sposób przewidziany prawem załatwione), która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej organ niezwłocznie odpowiadał na każdy wniosek strony pozostając następnie w błędnym przekonaniu, że wnioski zostały załatwione w sposób prawem przewidziany. Co prawda zaniechanie w chwili obecnej jest znaczne biorąc pod uwagę ustawowe terminy załatwiania spraw z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. niezwłocznie i nie później niż 14 dni, z akt jednak nie wynika zła wola organu a brak wnikliwości i staranności. W okolicznościach sprawy niniejszej nie stanowi to podstawy do przypisania kwalifikowanego charakteru bezczynności. Sąd nadto wskazuje, że deklarowana przez organ w odpowiedzi na skargę wiedza skarżącego o okolicznościach objętych wnioskami nie zwalnia organu z prawidłowego ich załatwienia. Jeśli organ posiada wiedzę na okoliczność kierowania wniosków w sposób bezzasadny z uwagi na posiadanie przez stronę zażądanych informacji, to powinno to wynikać z udzielanych odpowiedzi, czego sąd w sprawie niniejszej nie stwierdza. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie skarga w zakresie wniosku z [...] maja 2020 r. Na wszystkie pytania została udzielona odpowiedź, która jest wystarczająca w świetle treści pisma z [...] lipca 2020 r. Ze wszystkich zadanych pytań wyłącznie jednak pytanie 2 dotyczy informacji publicznej o faktach, tj. o działaniu organu władzy publicznej (czy podjęto działania celem poinformowania właściwych organów o nieprawidłowościach dla uruchomienia przewidzianych prawem środków). Jest to zatem pytanie o fakt i treść wystąpienia organu władzy publicznej kierowanego do innych tego typu organów (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "c" u.d.i.p.). Udzielona w punkcie 2 pisma z [...] lipca 2020 r. odpowiedź w ocenie sądu wyczerpuje zapytanie, zatem w tym zakresie skarga była bezzasadna, dlatego orzeczono o jej oddaleniu w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi. Należy nadto wyjaśnić, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.