I OZ 537/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "P," Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 516/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, odmówił "P" Sp. z o.o z siedzibą w [...], wstrzymania wykonania zaskarżonej przez "P." Sp. z.o.o w pkt 1 decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] maja 2022r., nr [...], w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] nakazał skarżącej Spółce: 1. stosowanie i przetwarzanie, w ramach działalności wytwórni pasz, materiałów paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 31 ust 1 ustawy o paszach, dodatków paszowych w jakości spełniającej wymagania art. 32 ust 1 ustawy o paszach oraz art. 3 ust 1 rozporządzenia (WE) nr 1831/2003, a także art. 5 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 183/2005, w tym surowców pochodzących z importu spełniających wymagania art. 46 ust 1 ustawy o paszach; 2. usunięcie towarów: mieszanki paszowej uzupełniającej D.S, numer partii [...], 32 opakowania po 250 g w sposób pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone, to jest przeznaczenie wycofanych d.s. o numerach partii [...], 32 opakowania po 250 g, do wykorzystania jako składnika innych mieszanek paszowych w ilości zgodnej z definicją właściwej mieszanki paszowej dla poziomu selenu. W motywach postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonana pkt 1 zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji poza wskazaniem ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a") doszedł do wniosku, że skarżąca Spółka nie wykazała, iż zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie jej pkt 1. W ocenie Sądu wniosek Skarżącej poparty został jedynie generalnymi twierdzeniami, które w zasadzie sprowadzają się do powołania się na wynikające z wykonania pkt 1 zaskarżonej decyzji utrudnienia w działalności Spółki oraz związane z nimi potencjalne straty materialne, które - według Skarżącej - mogą zagrozić utratą płynności finansowej. Twierdzenia zawarte we wniosku skarżącej mają jednak charakter ogólnikowy i hipotetyczny. Nie zostały poparte żadnymi dokumentami, danymi, czy obliczeniami, które potwierdzałyby, że wykonanie nakazu nałożonego na Skarżącą w pkt 1 zaskarżonej decyzji, sprowadzającego się do obowiązku stosowania przez nią, w ramach działalności wytwórni pasz, materiałów paszowych i dodatków paszowych spełniających wymagania wynikające z określonych przepisów prawa, rzeczywiście może skutkować utratą przez skarżącą płynności finansowej, co z kolei mogłoby się wiązać z koniecznością redukcji etatów. Sąd zauważył również, że skoro obowiązek nałożony na Skarżącą sprowadza się do stosowania w ramach wytwórni pasz materiałów paszowych i dodatków paszowych spełniających określone wymogi prawa, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w tym zakresie, przed dokonaniem kontroli prawidłowości tego orzeczenia, byłoby niewskazane również ze względu na potencjalne zagrożenie zdrowia zwierząt związane z możliwością wprowadzenia do obrotu pasz o nieodpowiedniej jakości. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji skupienie się jedynie na braku udowodnienia przez Spółkę, że "utrzymanie wykonalności" decyzji spowoduje względem strony nieodwracalne skutki finansowe. Zdaniem Skarżącej nie jest możliwe udowodnienie takich okoliczności, bowiem nie jest możliwe do przewidzenia zachowanie rynku. Możliwe jest natomiast uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności mogących odnieść niepożądany skutek względem Skarżącej. Spółka podkreśliła, że prowadzona przez nią działalność opiera się w głównej mierze na produktach, które zostały zgłoszone do Feed Materials Register, którą to czynność zgłoszenia kwestionuje organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Obecnie sprzedaż takich produktów wynosi w Spółce 39,22 % całego asortymentu, co jednakże odpowiada 50,42 % całościowej wartości obrotu Skarżącej, a to z kolei odpowiada za więcej niż połowę uzyskiwanego dochodu (obliczeń dokonano na podstawie danych zgromadzonych w przedziale czasowym od 1 lutego 2022 r. do 31 lipca 2022 r.). Zamknięcie sprzedaży produktów odpowiadających za ponad połowę sprzedaży przedsiębiorstwa to w rzeczywistości spadek sprzedaży na ogólnym poziomie ok. 70 - 80 %. W skali takiego spadku sprzedaży redukcja zatrudnienia osób zaangażowanych w produkcję może wynieść ok 70 % załogi, bowiem w przypadku wstrzymania produkcji nie istnieje możliwość znalezienia innego zaangażowania dla wszystkich pracowników. Skarżąca wskazała również, że posiada na stanie magazynowym zakupiony już surowiec, który w przypadku wstrzymania produkcji, utraci termin przydatności do spożycia. Podobna sytuacja występuje z produktem już wyprodukowanym i gotowym do sprzedaży, który trzeba będzie z czasem zutylizować. Co więcej wstrzymanie produkcji może skutkować odpływem stałych klientów do konkurencji, a takich strat nie da się już oszacować. Odnosząc się do kwestii ewentualnego zagrożenia dla zdrowia zwierząt, Spółka wskazała, że organ nigdy nie zbadał lub nie wykazał, że którykolwiek konkretny produkt wytworzony z surowców Spółki i zgłoszonych do Feed Materials Register zagraża zdrowiu zwierząt. Podkreśliła również, że produkcja w oparciu o zgłoszenia surowców do Feed Materials Register odbywają się od 2017 r., przy czym Inspekcja Weterynaryjna przez lata nie kwestionowała produktów posiadających w składzie surowce wykorzystywane przez Skarżącą do produkcji pasz zwierzęcych. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie jej pkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 p.p.s.a i ma on charakter zamknięty. Stosownie do treści tego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika, że konieczną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa na stronie skarżącej. Przy czym podkreślić trzeba, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użyty w powyższym przepisie zwrot "sąd może". Oznacza to, że Sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, nawet, jeżeli stwierdzi, iż w danej sprawie występują przesłanki określone w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Wstrzymanie wykonania decyzji ma zatem charakter wyjątkowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia starty na życiu i zdrowiu. Stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż żaląca się Spółka nie wykazała okoliczności, które mogłyby świadczyć o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w analizowanym przepisie. Zarówno w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i w treści zażalenia wskazano jedynie na ogólne, hipotetyczne sytuacje mogące powstać w sytuacji wstrzymania produkcji z użyciem surowców, których przydatność w żywieniu zwierząt zakwestionował [...] Inspektor Weterynarii w [...]. Przede wszystkim Spółka nie uprawdopodobniła, by przez czas postępowania przed sądem administracyjnym nie była w stanie prowadzić produkcji pasz przy użyciu surowców zalecanych przez Nadzór Weterynaryjny, aby uniknąć strat finansowych. Skupiła się zaś na argumentowaniu, iż surowce do wytwarzania pasz są pełnowartościowe, bowiem składają się z komponentów zgłoszonych do Feed Materials Register. Skarżąca Spółka weszła zatem w kwestie merytoryczne, co będzie oceniane dopiero na etapie rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Weterynarii w [...] z dnia [...] maja 2022 r. Trafnie Sąd pierwszej instancji, odwołując się do przedmiotu niniejszej sprawy i analizując ustawodawstwo wspólnotowe, wskazuje na konieczność zapewnienia szczególnej ochrony życia i zdrowia zwierząt, prowadzącą do natychmiastowego zaprzestania działalność w zakresie produkcji pasz dla zwierząt z udziałem składników objętych nakazem z punktu pierwszego zaskarżonej decyzji. Eksponowane w zażaleniu potencjalne problemy produkcyjne mogące doprowadzić w konsekwencji do trudności ekonomicznych zakładu muszą ustąpić przed koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa żywienia zwierząt. Prawidłowa jest w tym zakresie konkluzja Sądu pierwszej instancji, iż w ramach tego postępowania ważyć należało dwie wartości, tj. swobodę działalności gospodarczej oraz ochronę życia i zdrowia zwierząt w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa ich żywienia. Oceniając ostatecznie, iż nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Stąd usprawiedliwiona jest odmowa udzielenia ochrony tymczasowej w żądanym zakresie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.