II SA/Wa 422/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi H.F. P. C. z siedzibą w W. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz H. F.P. C. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Szef ABW) decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej "u.d.i.p."), w związku z art. 73 ust. 1-3 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 742; dalej "u.o.i.n."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Fundacji [...] (dalej: Fundacja, skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej o liczbie tłumaczy języka chińskiego posiadających poświadczenie bezpieczeństwa pozwalające na dostęp do informacji niejawnych z wyróżnieniem na klauzule "poufne", "tajne" oraz "ściśle tajne", odmówił udostępnienia informacji publicznej. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Fundacja wnioskiem z [...] października 2019 r. wystąpiła do Szefa ABW o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o liczbie tłumaczy języka chińskiego w Polsce posiadających poświadczenie bezpieczeństwa pozwalające na dostęp do informacji niejawnych z wyróżnieniem na klauzule "poufne", "tajne" oraz "ściśle tajne". Dnia [...] października 2019 r. na wskazany w ww. wniosku adres poczty elektronicznej została przesłana do wnioskodawcy odpowiedź organu. Wynika z niej, iż w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem zaistniała okoliczność, w której – zgodnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do informacji, a zatem stosowanie u.d.i.p. jest wyłączone, zaś pierwszeństwo w stosowaniu ma ustawa szczególna, którą jest w tym przypadku u.o.i.n. Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 73 ust. 3 u.o.i.n., dane z ewidencji, o których mowa w art. 73 ust. 1 u.o.i.n., są udostępniane do wglądu lub przekazywane na pisemne żądanie wyłącznie w przypadkach określonych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3-5 u.o.i.n. Zdaniem Szefa ABW, powyższe oznacza, że wnioskowane przez Fundację informacje nie mogły zostać jej przekazane w trybie przewidzianym w u.d.i.p., ponieważ dotyczyły danych z ewidencji, z której to informacje mogą być udostępniane tylko na zasadach i w trybie wskazanych w u.o.i.n. W dniu [...] grudnia 2019 r. na adres poczty elektronicznej poczta@abw.gov.pl wpłynął ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zawierający w swej treści prośbę o udzielenie informacji, jaka jest liczba tłumaczy języka chińskiego posiadających poświadczenie bezpieczeństwa. Fundacja stwierdziła, że pismo Biura Prawnego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] października 2019 r. nie wypełnia wymogu określonego treścią art. 16 u.d.i.p. Fundacja odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, zwróciła się z prośbą o podanie jedynie liczby tłumaczy języki chińskiego w Polsce posiadających poświadczenie bezpieczeństwa pozwalające na dostęp do informacji niejawnych z wyróżnieniem na klauzule "poufne", "tajne" oraz "ściśle tajne". Stwierdziła, że z uwagi na orzecznictwo, informacja ta nie jest objęta ustawą o ochronie informacji niejawnych. W dniu [...] grudnia 2019 r. wystąpiono do jednostki organizacyjnej ABW właściwej w sprawach ochrony informacji niejawnych z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji. W dniu [...] grudnia 2019 r. wspomniana jednostka merytoryczna przekazała swoje stanowisko w sprawie wywołanej wnioskiem Fundacji. Szef ABW w uzasadnieniu wydanej decyzji nie podzielił stanowiska Fundacji, zgodnie z którym skoro wnioskowana informacja publiczna o charakterze statystycznym dotycząca ww. liczby tłumaczy nie stanowi informacji niejawnej, to jest dopuszczalne domaganie się jej udostępnienia od organu w trybie u.d.i.p., z pominięciem odrębnych zasad i trybu, określonych w u.o.i.n. Stwierdził, że zgodnie z art. 72 ust. 1 u.o.i.n. informacje dotyczące szczegółów postępowania sprawdzającego nie mogą być ujawnione z uwagi na wynikające z u.o.i.n. ograniczenia, co do możliwości udostępnienia akt postępowań sprawdzających, w tym także i tych prowadzonych ewentualnie wobec tłumaczy języka chińskiego. Jak podał Szef ABW, powyższe informacje, w tym te pozostające w zainteresowaniu wnioskodawcy – aktualnie rozproszone w wielu tomach akt postępowań sprawdzających, wymagające ich zestawienia w jednym dokumencie – są udostępniane na pisemne żądanie wyłącznie służbom i instytucjom uprawnionym do realizacji poszerzonych postępowań sprawdzających dla celów postępowania sprawdzającego oraz postępowania bezpieczeństwa przemysłowego, a także w następujących przypadkach: 1) sądowi lub prokuratorowi dla celów postępowania karnego; 2) służbom i organom uprawnionym do prowadzenia poszerzonych postępowań sprawdzających dla celów postępowania sprawdzającego wobec tej samej osoby; 3) właściwemu organowi w celu przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, z wyłączeniem postępowań przeprowadzonych przez AW, CBA, SOP, Policję, Służbę Więzienną, Straż Graniczną oraz Żandarmerię Wojskową, t.j. podmiotów, których poświadczenia bezpieczeństwa zachowują ważność jedynie w ramach ich struktury; 4) właściwemu organowi w celu rozpatrzenia odwołania od decyzji lub zażalenia na czynności podmiotu prowadzącego postępowanie sprawdzające; 5) sądowi administracyjnemu w związku z rozpatrywaniem skargi na decyzję organu odwoławczego. Pamiętać przy tym należy, jak stwierdził Szef ABW, że akta postępowania stanowią uporządkowany zasób informacji, a więc nie można traktować odrębnie akt postępowania i zawartych w nich informacji, bowiem intencją ustawodawcy była właśnie ich ochrona. Przyjęcie innej interpretacji powodowałoby całkowitą jej iluzoryczność. Zatem materiały zgromadzone przez ABW w aktach postępowań sprawdzających ewentualnie dotyczące także tłumaczy z języka chińskiego, jako integralna część tych akt, nie podlegają udostępnieniu poza katalog ww. podmiotów, wskazanych w art. 72 ust. 1 u.o.i.n. Szef ABW wskazał, że w związku z powyższymi regulacjami pozostają przepisy art. 73 ust. 1-3 u.o.i.n., zgodnie z którymi, ABW i SKW są zobowiązane do prowadzenia ewidencji osób, które: 1) uzyskały poświadczenie bezpieczeństwa; 2) wobec których wydano decyzję o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa; 3) którym cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa. Ewidencja nie obejmuje natomiast osób zatrudnionych, pełniących służbę lub wykonujących czynności zlecone w podmiotach wymienionych w art. 23 ust. 5 u.o.i.n. Ewidencje zawierają dane osobowe wskazane w ust. 2 i są udostępniane służbom i instytucjom uprawnionym do realizacji poszerzonych postępowań sprawdzających, w przypadkach określonych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3-5, dla celów postępowania sprawdzającego oraz postępowania bezpieczeństwa przemysłowego. Analogicznie udostępniane są wykazy osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostce organizacyjnej albo wykonujących czynności zlecone, które posiadają uprawnienia do dostępu do informacji niejawnych, oraz wykazy osób, którym odmówiono wydania lub cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa. Szef ABW podkreślił, że nie kwestionuje zasady, zgodnie z którą dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianych w u.d.i.p., zaś strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP, niemniej jednak, z uwagi na okoliczność, iż przywołane przepisy u.o.i.n. odrębnie i kompleksowo uregulowały kwestię dostępu do informacji publicznej (także statystycznej) zawartej w aktach postępowań sprawdzających, nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. został właściwie zastosowany przez organ w niniejszej sprawie, a tym samym żądana przez Fundację informacja publiczna nie mogła zostać jej udostępniona w trybie u.d.i.p. Szef ABW podał, że de facto nie posiada informacji gotowej do przekazania Fundacji, pomimo posiadania wiedzy źródłowej wynikającej z akt postępowań sprawdzających, zaś ewentualne podjęcie przez organ działań nakierowanych na policzenie tłumaczy języka chińskiego posiadających poświadczenie bezpieczeństwa może nie odnieść pożądanego skutku w postaci ustalenia ich rzeczywistej liczby. Na dowód powyższego Szef ABW wskazał, że art. 73 ust. 2 u.o.i.n, na podstawie którego Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego prowadzi ewidencję osób uprawnionych do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" lub wyższej, nie przewiduje gromadzenia danych dotyczących wykonywanego lub wyuczonego zawodu tych osób ani stanowiska jakie zajmują w miejscu zatrudnienia. W oparciu o tę ewidencję nie można więc ustalić, która z tych osób wykonuje zawód tłumacza języka chińskiego, a tym samym określić ich liczbę. Podał, że ustalenie danych, o których mowa wyżej, w oparciu o analizę materiałów zawartych w zgromadzonych przez ABW aktach postępowań sprawdzających może okazać się niewykonalne ze względu na ich ilość. Nadmienił, że tylko w latach 2015-2019 ABW wydała około 43 tysięcy poświadczeń bezpieczeństwa. Dodał, że ankieta bezpieczeństwa osobowego wypełniana przez osobę sprawdzaną nie zawiera rubryki, w której wpisuje się wykonywany zawód (jest natomiast stanowisko). ABW dysponuje jedynie aktami postępowań sprawdzających, które przeprowadziła oraz przejęła ze zlikwidowanych jednostek organizacyjnych. Nie posiada natomiast bieżącego dostępu do akt postępowań przeprowadzonych przez pozostałe służby oraz pełnomocników do spraw ochrony informacji niejawnych innych podmiotów. Z przytoczonych względów, jak wskazał Szef ABW, w ramach wymiany korespondencji z Fundacją, nie informował jej, że ustalenie liczby tłumaczy języka chińskiego może zostać zakwalifikowane przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako informacja przetworzona, a tym samym nie wezwał Fundacji do wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem nawet jej ewentualne wykazanie przez wnioskodawcę, a następnie przeprowadzenie przez organ kwerendy akt postępowań sprawdzających, celem ujawnienia potrzebnych danych, z dużym prawdopodobieństwem nie doprowadziłoby do ustalenia liczby tłumaczy, a następnie jej przekazania Fundacji. W skardze na decyzję Szefa ABW z [...] stycznia 2020 r. Fundacja zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 73 ust. 1-3 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że umożliwiają one odmowę udzielenia informacji publicznej na temat liczby tłumaczy języka chińskiego posiadających poświadczenie bezpieczeństwa pozwalające na dostęp do informacji niejawnych z wyróżnieniem na klauzule "poufne", "tajne" oraz "ściśle tajne", w sytuacji gdy ujawnienie jedynie informacji statystycznych nie kwalifikuje się do udzielenia ochrony w świetle wskazanych przepisów u.o.i.n., bowiem chronione przed ujawnieniem informacje muszą zawierać jakikolwiek element merytoryczny dotyczący działań operacyjnych. Wobec tak sformułowanego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Szefa ABW do wydania decyzji o udostępnieniu wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację formułowaną na rzecz postawionego w niej zarzutu, przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach obejmujących kwestię dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do postawionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W niniejszej sprawie bez wątpienia spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Szef ABW, na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przechodząc do zakresu przedmiotowego stosowania ustawy wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia [...] października 2019 r. (data wpływu do organu) obejmował informację o liczbie tłumaczy języka chińskiego posiadających poświadczenie bezpieczeństwa pozwalające na dostęp do informacji niejawnych z wyróżnieniem na klauzule "poufne", "tajne" oraz "ściśle tajne". Między stronami nie ma sporu, co do faktu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Szef ABW odmówił udzielenia powyższej informacji powołując się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wskazał, że istnieją przepisy regulujące w sposób szczególny dostęp do tej informacji – ustawa o informacji niejawnej i dlatego stosowanie u.d.i.p. jest w tej sprawie wyłączone. W takim przypadku pierwszeństwo w stosowaniu ma ustawa szczególna. Zdaniem wnioskodawcy, skoro wnioskowana informacja publiczna o charakterze statystycznym dotycząca ww. liczby tłumaczy nie stanowi informacji niejawnej, to jest dopuszczalne domaganie się jej udostępnienia od organu w trybie u.d.i.p., z pominięciem odrębnych zasad i trybu, określonych w u.o.i.n.. W ocenie Sądu wnioskowana przez skarżąca informacja jest informacją statystyczną o liczbie tłumaczy języka chińskiego posiadających poświadczenie bezpieczeństwa pozwalające na dostęp do informacji niejawnych z wyróżnieniem na klauzule "poufne", "tajne" oraz "ściśle tajne". Tak więc w ocenie Sądu organ błędnie powołał się w sprawie na art. 72 i art. 73 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Oba przywołane przez organ artykuły znajdują się w rozdziale 10 u.o.i.n. zatytułowanym "Ewidencje i udostępnianie akt postępowań sprawdzających, kontrolnych postępowań sprawdzających i postępowań bezpieczeństwa przemysłowego". Pierwszy z wyżej powołanych przepisów art. 72 odnosi się do zasad udostępniania, przekazywania oraz przechowywania akt postępowania, których to postępowań wniosek skarżącej nie dotyczy. Drugi natomiast przepis odnosi się do ewidencji osób i udostępniania danych z ewidencji, z powyższej regulacji wynika wprost, że w ewidencji osób nie ujawnia się zawodu tych osób. Tak więc w ocenie Sądu organ błędnie odmówił udzielenia żądanej informacji dotyczącej liczby tłumaczy języka chińskiego posiadających poświadczenie bezpieczeństwa pozwalające na dostęp do informacji niejawnych z wyróżnieniem na klauzule "poufne", "tajne" oraz "ściśle tajne", gdyż wskazane regulacje nie odnoszą się zdaniem Sądu do danych ściśle statystycznych. W ocenie Sądu chronione przed ujawnieniem informacje musza zawierać jakikolwiek element merytoryczny dotyczący działań operacyjnych. Samo zaś ujawnienie liczby tłumaczy języka chińskiego, nie ujawnia jakichkolwiek elementów merytorycznych dotyczących działań operacyjnych, gdyż sucha informacja statystyczna o liczbie tłumaczy nie wskazuje nawet na ilość postępowań w jakich mogą przewijać się obywatele chińscy. W ocenie Sądu informacje w obszarze statystycznym można pozyskać w oparciu o art. 6 § 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11). W tym miejscu warto również przytoczyć wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12, który zawiera pogląd w pełni akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że "z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych trudno uznać, by ujawnienie jedynie danych statystycznych, w zakresie wskazanym we wniosku, stwarzało zagrożenie dla interesów Państwa, porządku prawnego, bezpieczeństwa funkcjonariuszy, czy też bezpieczeństwa prowadzonych przez nich operacji" (wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12). Na zakończenie rozważań w niniejszej sprawie Sąd wskazuje ponadto na fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera ponadto inne przesłanki uzasadniające w ocenie organu odmowę udzielenia informacji. Powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p., z którego wynika, że obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych, organ wskazuje, że aktualnie nie posiada informacji dotyczącej liczby tłumaczy języka chińskiego, albowiem informacje potrzebne do jej ustalenia są rozproszone w wielu tomach akt postępowań sprawdzających, do których dostęp dla podmiotów spoza kręgu uprawnionych i tak jest wyłączony na mocy wspomnianych wyżej przepisów u.o.i.n. W takim wypadku zdaniem Sądu organ nie powinien wydawać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej tylko pismem (czynność materialno–techniczna), powinien powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji. W końcowej części uzasadnienia organ sugeruje natomiast, że w niniejszej sprawie występuje informacja przetworzona "nie posiada informacji gotowej do przekazania wnioskodawcy". Takie formułowanie uzasadnienia decyzji w ocenie Sądu nie pozwala na przeanalizowanie toku rozumowania organu, który skłonił go do odmowy udostępnienia informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 Kpa.. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpatrzy wniosek skarżącej kierując się wyżej przedstawionymi poglądami. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Orzekając o kosztach Sąd działał na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.