III SA/Kr 746/20

SENTENCJA |Sygn. akt III SA/Kr 746/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 listopada2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Janusz Bociąga, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 4 listopada 2020 r. skargi M. G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] z dnia 13 maja 2020 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , , , , , UZASADNIENIE Decyzją z [...] 2020 r., Prezydent Miasta odmówił M. G. (dalej skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem, który legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca miała ustalone prawo do emerytury i w związku z tym nie spełniała warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.). W odwołaniu skarżąca opisała chronologię zdarzeń tj. że w 1993 r. zrezygnowała z zatrudnienia mając 21 letni staż pracy i przeszła na tzw. emeryturę EWK (ok. 530 zł miesięcznie) w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. W późniejszym okresie weszły w życie przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym, które wówczas wynosiło 420 zł. Obecnie emerytura skarżącej wynosiła 1 065 zł netto miesięcznie i była niższa od świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1830 zł o 765 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 13 maja 2020 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancji, uznając je za prawidłowe. Organ powtórzył argumenty o ustalonym na rzecz skarżącej prawie do emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z decyzją Kolegium, podkreślając że nie ubiega się o całe świadczenie pielęgnacyjne, ale o różnicę między tym świadczeniem, a jej emeryturą. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie, podnosząc że dokonało dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego mającego zastosowanie w sprawie, w szczególności przy wydawaniu rozstrzygnięcia wzięło pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, w którym sąd ten zajął stanowisko korzystne dla osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a posiadającej prawo do świadczenia emerytalnego w niższej wysokości niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), że nie był związany ustaleniami ww. wyroku. Podkreślił także, że wyrok ten stoi w sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych. Podniósł kwestię braku wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzałby niezgodność ww. przepisu z Konstytucją RP, i odróżnił taką sytuację od bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez organy w sprawach, gdy jedyną przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka po ukończeniu wieku wskazanego w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał też na problemy w stosowaniu w praktyce wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny, która doprowadziłaby do konieczności podejmowania przez organy odpowiedzialne za wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego działań, do których brak im kompetencji ustawowej, np. comiesięczne sprawdzanie w organie emerytalnym, w jakiej wysokości została wypłacona stronie emerytura. Podkreślił też istnienie wątpliwości w kontekście wypłacanych tzw. 13 emerytur, skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego, czy ten dochód powinien być brany pod uwagę, przy wyrównywaniu różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą. Kolegium przywołało też możliwość zawieszenia prawa do emerytury na wniosek emeryta, w sytuacji kiedy uważa on za korzystniejsze korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego (art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 53), a także powołało się na zasadę praworządności ujętą w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), w sytuacji gdy obecny porządek prawny nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w całości, czy też w części) w stanie faktycznym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa) przyjął, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Sąd zgadza się, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem Sądu zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2020 r., III SA/Kr 411/20 (wszystkie powoływane wyroki dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz kształtującym się orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r. 2375/19 i z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20). Orzekający Sąd, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny zwraca więc uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie. Orzekający Sąd podkreśla, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sąd zwraca uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Odnosząc się natomiast do argumentów organu o wpływie tzw. 13 emerytury i corocznej waloryzacji na techniczne problemy z wymiarem uzupełnienia świadczenia pielęgnacyjnego, to Sąd zwraca uwagę, że zasadniczo zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz. U. poz. 321) wartość wypłaconej tzw. 13 nie ma w ogóle wpływu na świadczenia rodzinne. Trzeba też pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne waloryzowane jest raz do roku zgodnie art. 17 ust. 3d ustawy o świadczeniach rodzinnych (planowane od 1 stycznia 2021 r. wynosić będzie 1 971 zł - obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 -M. P. z 2020 r. poz. 1031). Wobec braku konkretnych przepisów dotyczących waloryzacji emerytur na 1 stycznia 2021 r. nie ma przeszkód, aby organ ustalił wysokość tzw. "dosypki" odnosząc się do znanej wysokości emerytury EWK na 1 stycznia 2021 r. Obywatel nie może bowiem ponosić winy za zaniedbania i opóźnienia w działalności organów władzy publicznej. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.