II SA/Bd 998/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Chodczu z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr XXXIX/269/22 w przedmiocie skargi na uchwalę rady miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Miejska w Chodczu 28 kwietnia 2022 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/269/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2022 roku, poz. 2605). Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył ww. uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 roku o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 2490, zwanej w skrócie "u.o.s.p.") oraz art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 1 uchwały ekwiwalentu pieniężnego członkom ochotniczych straży pożarnych za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu mimo, iż ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom OSP. Prokurator podniósł, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska określiła wysokość ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych. Tymczasem ekwiwalent pieniężny przysługuje jedynie strażakom ratownikom OSP, a nie każdy członek ochotniczej straży pożarnej jest strażakiem ratownikiem OSP. Skarżący wskazał, że pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", czy "strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej". W konsekwencji tego zaskarżona uchwała odbiega od brzmienia ustawowego i wychodzi poza jego zakres. Nadto, zapis ten jest sprzeczny z tytułem uchwały sformułowanym poprawnie, odnoszącym się do "ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych". Ponadto Prokurator zarzucił, że rada gminy ustaliła ekwiwalent pieniężny "za każdą godzinę udziału", tymczasem ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewidział ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Treść uchwały obiega zatem od brzmienia ustawowego i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Powyższe uzasadnia zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i wskazała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z 9 czerwca 2022 r. nr XL/278/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Odnosząc się zatem do stanowiska z odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m.in. to, iż rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. sygn.. W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość. Z uwagi na powyższe kwestia utraty mocy obowiązującej skarżonej uchwały z 28 kwietnia 2022 r wskutek jej uchylenia nie wpływa na możliwości poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zakresu podmiotowego upoważnienia ustawowego. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Aby jednakże określić zakres upoważnienia ustawowego, przepis ten należy odczytywać łącznie z innym przepisami u.o.s.p. Osobę upoważnioną do otrzymania ww. ekwiwalentu wskazuje bowiem art. 15 ust. 1 u.o.s.p. z którego wynika że ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p., otrzymuje strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Konieczność zaś odróżniania "strażaka ratownika OSP" od "strażaka OSP" jest konsekwencją odrębnego zdefiniowania tych osób przez art. 8 oraz art. 1 ust. 3 u.o.s.p. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Zgodnie zaś z art. 8 u.o.s.p. Do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest uprawniony strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych - zwany dalej "strażakiem ratownikiem OSP". Wynika z powyższego, że nie każdy "strażak OSP" jest "strażakiem ratownikiem OSP". Aby zostać "strażakiem ratownikiem OSP" należy bowiem spełnić dodatkowe warunki, opisane w art. 8 u.o.s.p., których ustawodawca nie wymaga od "strażaka OSP". Analiza powyższej regulacji prawnej nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczej straży pożarnej" czy "strażaka OSP", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. Tym samym, jak trafnie zaakcentował Prokurator, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy prawo do ekwiwalentu, którego wysokość ma określić rada gminy zgodnie z upoważnieniem ustawowym, przysługuje tylko tej części członków OSP, którzy spełniają dodatkowe warunki, czyniące z nich strażaków ratowników OSP. Zasadnie także Prokurator wskazał, że wysokość ekwiwalentu, zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ma być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu. Sformułowanie w zaskarżonej uchwale, że "ustala się wysokość ekwiwalentu" (...) "za każdą godzinę udziału" (...) w działaniach ratowniczych" (...) "w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym" można odczytać jako przyznanie ekwiwalentu za każdą pełną, zakończoną godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. Tymczasem art. 15 ust. 2 u.s.o.p. wskazuje, że "wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto (...) naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Także w tym zakresie zatem zaskarżona uchwała, zmieniając zakres czasowy za który przyznawany jest ekwiwalent, została podjęta z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.