III OSK 4291/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1232/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 14 maja 2019 r. nr XI/159/VIII/2019 w przedmiocie wykazu kąpielisk na terenie miasta Poznania oraz sezonu kąpielowego w 2019 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Miasta Poznania na rzecz A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na uchwałę Rady Miasta Poznania z 14 maja 2019 r. nr XI/159/VIII/2019 w sprawie wykazu kąpielisk na terenie miasta Poznania oraz sezonu kąpielowego w 2019 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka złożyła skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Poznania z 14 maja 2019 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska [...]. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 5 i § 2 pkt 5 uchwały oraz załącznika nr 5 do uchwały, ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. Zaskarżonej uchwale spółka zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 5 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 310 ze zm. dalej: Prawo wodne) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Postanowieniem z 5 grudnia 2019 r. IV SA/Po 826/19 Sąd I instancji odrzucił skargę stwierdzając, że spółka nie miała interesu prawnego w tej sprawie. Spółka wniosła skargę kasacyjną od tego postanowienia, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił postanowieniem z 29 maja 2020 r. II OSK 549/20. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zaskarżonym obecnie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy składając wniosek o umieszczenie kąpieliska [...] w wykazie objętym uchwałą, organizator tego kąpieliska powinien uzyskać i dołączyć do wniosku także zgodę spółki. Odpowiedź na to pytanie zależy od rozstrzygnięcia spornej kwestii, czy spółka jest właścicielem gruntu przylegającego do kąpieliska. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 3 Prawa wodnego, organizator kąpieliska do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy, w którym kąpielisko ma być otwarte, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosek o umieszczenie w wykazie kąpielisk, o którym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa wodnego, wydzielonego fragmentu wód powierzchniowych, na którym planuje utworzyć kąpielisko. Do wniosku dołącza się "zgodę właściciela wód oraz właściciela gruntu przylegającego do kąpieliska na utworzenie kąpieliska" (art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego). Spółka wskazuje, że nieruchomości stanowiące jej własność (działki nr ewid. [...] i [...], na których prowadzi m.in. hotel i restaurację) przylegają do utworzonego kąpieliska. Sąd I instancji wyjaśnił, że przez "kąpielisko" rozumie się "wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, pod warunkiem, że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli. Kąpieliskiem nie jest pływalnia, basen pływacki lub uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych (art. 16 pkt 22 Prawa wodnego). Zgodnie z tą definicją "kąpielisko" obejmuje wyłącznie teren wód powierzchniowych, bez terenów przylegających do linii brzegowej, takich jak np. teren plaży. Tym samym legalna definicja "kąpieliska" ma węższy zakres niż jego definicja słownikowa (czyli znaczenie powszechne, potoczne), która swoim zakresem obejmuje "miejsce, teren, zespół urządzeń umożliwiający kąpanie się lub zabiegi hydroterapeutyczne". Oznacza to, że "właściciel gruntu przylegającego do kąpieliska", to właściciel gruntu przylegającego do "fragmentu wód powierzchniowych". Nie ma przy tym znaczenia czy grunt pokryty wodami oraz grunt do niego przyległy stanowią odrębne działki geodezyjne czy składają się na jedną działkę, ponieważ art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego nie stanowi o przylegających "działkach" tylko o przylegającym "gruncie". Sąd I instancji dokonał analizy map znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności "Mapy miejskiej" w aktach administracyjnych, a także szkiców i map na k. 115 i 121 akt sądowych. Wynika z nich, że działki stanowiące własność spółki (nr ewid. [...] i [...]) nie przylegają do kąpieliska [...], czyli nie graniczą bezpośrednio z fragmentem wód powierzchniowych stanowiącym kąpielisko. Działki te oddziela od kąpieliska "sucha" część działki nr ewid. [...], która przylega na całej długości linii brzegowej do kąpieliska (zajmującego inną część tej samej działki nr ewid. [...]). Analiza księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr ewid. [...] prowadzi natomiast do wniosku, że jedynym właścicielem tej działki jest Miasto Poznań, a spółka nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Oznacza to, że do utworzenia kąpieliska wymagana była wyłącznie zgoda właściciela działki nr ewid. [...], czyli Miasta Poznań. Zgoda ta została dołączona do wniosku o utworzenie kąpieliska. W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia jest, że organizator kąpieliska zwrócił się do Miasta Poznania o wyrażenie zgody na lokalizację kąpieliska na działkach nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...]. Jak wynika z akt sprawy, nie są to działki przylegające do kąpieliska w rozumieniu art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego, a jedynie działki, na których zorganizowano infrastrukturę niezbędną do jego funkcjonowania (czyli działki mogące wchodzić w skład kąpieliska wyłącznie w znaczeniu potocznym. Okoliczność, że organizator kąpieliska zwrócił się o niewymaganą zgodę w stosunku do tych działek, nie oznacza, że zgoda ta była wymagana od innych właścicieli działek nieprzylegających do kąpieliska w znaczeniu prawnym. W związku z tym Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 37 ust. 2 i ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepisu tego nie stosuje się w przypadku aktów prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego w związku z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na błędnej wykładni art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego, "w szczególności" w zakresie pojęcia "gruntu przylegającego do kąpieliska". Po drugie, art. 37 ust. 5 w związku z art. 37 ust. 2 i 3 Prawa wodnego oraz w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Polegało to na niewłaściwym zastosowaniu art. 37 ust. 5 w związku z art. 37 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, które to naruszenie polegało na przyjęciu, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie prawidłowego wniosku organizatora kąpieliska o umieszczenie kąpieliska w wykazie kąpieliska. Wniosek ten nie mógł zostać uznany za prawidłowy, ponieważ nie dołączono do niego wymaganej kopii zgłoszenia wodnoprawnego, o której mowa w art. 394 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wraz z zaświadczeniem o braku zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 423 ust. 9 Prawa wodnego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym kąpieliska [...], "w szczególności" stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 pkt 5 uchwały oraz załącznika nr 5 do uchwały, ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w powołanej części. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena prawna wyrażona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r. II OSK 549/20. Sąd wskazał wówczas, że wynikające z zaskarżonej uchwały umieszczenie w wykazie kąpielisk kąpieliska [...], obejmującego 50 m linii brzegowej, wpływa na sposób korzystania z przysługującego spółce prawa własności znajdujących się w sąsiedztwie tego kąpieliska nieruchomości działek, na których strona skarżąca prowadzi m.in. hotel i restaurację. Wiąże się to przede wszystkim ze wzmożonym przechodzeniem osób korzystających z tego kąpieliska przez działki spółki (co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę) i związanym z tym m.in. hałasem oraz pozostawianymi zanieczyszczeniami (odpadami). Wiąże się to również ze zwiększonym negatywnym oddziaływaniem samego kąpieliska, związanym z hałasem emitowanym przez osoby na nim się znajdujące. W zaskarżonej uchwale liczbę osób kąpiących się na terenie kąpieliska określono na 300 osób. W dokumentach znajdujących się w aktach sprawy i pismach stron wskazuje się, że kąpielisko nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Przesądza to o istnieniu po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w postanowieniu z 29 maja 2020 r. spółka wykazała zatem naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pomimo tak sformułowanej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji stwierdził w istocie, że w tej sprawie spółka nie dysponowała interesem prawnym, a tym bardziej nie doszło do jego naruszenia. Wynika to z przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia kąpieliska, zdefiniowanego w art. 16 pkt 22 Prawa wodnego, zgodnie z którym przez kąpielisko rozumie się wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się (z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie, które nie mają w tej sprawie zastosowania). W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo, że dokonał oceny prawnej, która uzasadniała odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g. W obecnym stanie prawnym stwierdzenie, że dany podmiot nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. lub, gdy ma interes prawny, ale nie został on naruszony przez podjęcie danego aktu prawa miejscowego, skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie powołanego przepisu. Natomiast oddalenie skargi możliwe jest jedynie, jeżeli wprawdzie doszło do naruszenia interesu prawnego strony, ale naruszenie to nie miało takiego charakteru, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie niezgodności z prawem danego aktu (uchwały lub zarządzenia). Powyższe oznacza, że zarzut podnoszący naruszenie art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. W tej konkretnej sprawie Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 37 ust. 5 pkt 3 Prawa wodnego zawężając pojęcie kąpieliska wyłącznie do wód powierzchniowych, na których to kąpielisko zostało wyznaczone, wyłączając jednocześnie interes prawny skarżącej spółki, którego istnienie i naruszenie zostało już prawomocnie przesądzone. Niezależnie bowiem od wykładni pojęcia kąpieliska i konieczności jego zawężenia do wód powierzchniowych lub rozszerzenia również na grunty do nich przylegające takie jak np. plaże, to w tej sprawie graficzne określenie kąpieliska [...] (załącznik nr 5 do zaskarżonej uchwały) uwzględnia również tereny wykraczające poza wody powierzchniowe. Przesądza to o naruszeniu interesu prawnego skarżącej spółki, natomiast odpowiedzi wymaga, czy naruszenie to stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kąpieliska [...] (ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz odnieść się również do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 5 w związku z art. 37 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, który został sformułowany dopiero w skardze kasacyjnej i na obecnym etapie postępowania jest przedwczesny. Wynika to z tego, że Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził brak naruszenia interesu prawnego spółki, a więc kwestia prawidłowości zgłoszenia wodnoprawnego złożonego wraz z wnioskiem o ustanowienie kąpieliska nie była przedmiotem zaskarżonego wyroku, natomiast może być przedmiotem oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.