II SA/Ke 605/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy w Radkowie z dnia 30 marca 2022 r. nr XL/267/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 14 w zakresie słowa "bezdomnych". UZASADNIENIE II SA/Ke 605/22 Uzasadnienie Rada Gminy w Radkowie podjęła w dniu 30 marca 2022 r., uchwałę Nr XL/267/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radków na 2022 r.", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii, upoważnionego przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Kielcach oraz dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich działających na obszarze gminy. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), dalej jako u.s.g. oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 572), dalej jako u.o.z. Program został określony w załączniku Nr 1 do tej uchwały. W § 14 załącznika Nr 1 określono, że: "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych realizują: 1) Lekarz weterynarii, prowadzący gabinet weterynaryjny w Oksie przy ul. Strażackiej 1, z którym Gmina ma zawartą umowę. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy we Włoszczowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez zawężenie zakresu zadań realizowanych przez Gminę i ograniczenie w § 14 programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radków w roku 2022 stanowiącego załącznik do uchwały Nr XL/267/2022 Rady Gminy Radków z dnia 30 marca 2022 r. zakresu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych tylko do zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych. W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 14 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu Prokurator przytoczył brzmienie art. 11a ust. 2 u.o.z podnosząc, że Program co do zasady dotyczyć ma zwierząt bezdomnych, natomiast w art. 11a - ust. 2 pkt 8 wskazuje na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest zawężanie zakresu zadań wymaganych przez ustawodawcę w akcie prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił skargę, uznając zasadność podniesionego w niej zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 poz. 137). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa, a to art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Radkowie Nr XL/267/2022 z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radków w 2022 r.", podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z., stanowiącego, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Skarżący zarzuca, że w § 14 załącznika nr 1 do uchwały doszło do zawężenia zakresu zadań realizowanych przez Gminę i ograniczenia zakresu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych tylko do zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Kompetencja do wskazanego wyżej ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., gdyż określony nim wymóg zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych, odnosi się do wszystkich zwierząt, w tym również do zwierząt posiadających właściciela oraz wolno żyjących (dzikich). Rada nie była więc uprawniona do zawężania zakresu tego obowiązku wyłącznie do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym. Ratio legis przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. polega na tym, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela (np. zwierzę, podróżujące z właścicielem, który, w wyniku wypadku drogowego, trafił do szpitala). Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17). Niewątpliwie, jak słusznie podnosi skarżący, gdyby przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. miał mieć zastosowanie wyłącznie do zwierząt bezdomnych, ustawodawca dałby temu wyraz, tak jak to zrobił w art. 11a ust. 2 pkt 3 i pkt 5 u.o.z., zaś w omawianej regulacji takiego określenia brakuje. Nieuprawnione jest zatem zawężanie w tym zakresie programu wyłącznie do zwierząt bezdomnych w odniesieniu do zadań, które – jak wymaga tego ustawa – mają zostać określone w programie jako dotyczące wszystkich zwierząt. W ocenie Sądu jednak doprowadzenie zapisów uchwały do stanu zgodnego z prawem nie wymagało stwierdzenia nieważności całego § 14 załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały. Należy zauważyć, że wyeliminowanie z treści ww. paragrafu słowa określającego zwierzęta tj: "bezdomnych", pozwala na zachowanie zarówno sensu tego postanowienia, jak i zapewnia objęcie ww. Programem całej materii prawnej przewidzianej dla rady gminy do regulacji w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. Tym samym nie można zarzucić organowi niewyczerpania delegacji ustawowej, co uzasadniałoby konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Eliminacja tego fragmentu § 14 pozwoli na przyjęcie, że sposób realizacji określonych w nim zadań odnosi się ogólnie do zwierząt, a nie tylko do zwierząt bezdomnych. Wprawdzie skarżący mylnie zarzucił naruszenie uchwałą art. 11a ust. 5 zamiast art. 11a ust. 1 pkt 8 u.o.z., jednak wobec istniejących okoliczności faktycznych i prawnych, nie miało to znaczenia dla oceny zasadności skargi. Zarówno bowiem opis zarzutu, uzasadnienie skargi jak i treść powołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz postanowień zaskarżonej uchwały wskazują jaki jest rzeczywisty zakres zaskarżenia. Wadliwość zapisu o którym mowa w § 14 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ograniczył zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych tylko do zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych, stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez użycie w nim określenia "bezdomnych" i jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści Programu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.