I SA/Wa 1554/20

SENTENCJA Dnia 29 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E.L. J.O. i R.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz zobowiązującą do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J.O., W.O., E.L., R.O., J.O., A.Z. i B.C. wystąpili o zwrot nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w zbiorze dokumentów nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Wskutek kolejnych postępowań spadkowych stronami ostatecznie stali się E.L., R.O., J.O., A.Z. i B.C. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r., orzekł o zwrocie w określonych częściach udziałów ww. nieruchomości na rzecz R.O., J.O., E.L., J.O., B.C. oraz A.Z., zobowiązał ww. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania określając warunki zwrotu oraz orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że na nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. złożyło odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktem notarialnym [...] z [...] kwietnia 1974 r. od J.O. i W.O. - którzy przystąpili do aktu jako samoistni posiadacze nieruchomości przy ul. [...] stanowiącej zabudowaną działkę gruntu o pow. [...] m² (co ustalono na podstawie przywołanego w akcie zaświadczenia z [...] lutego 1974 r. nr [...] wydanego przez Wydział Architektury, Gospodarki Komunalnej i Komunikacji Urzędu [...]) - pochodzącej z podziału dawnej działki nr [...] z osady włościańskiej z tabeli likwidacyjnej [...] pod nr [...], objętej zbiorem dokumentów, nr [...], oznaczonej jako część fizyczna pod nr [...]. Nieruchomość objęta ww. aktem notarialnym z [...] kwietnia 1974 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa – w części o pow. [...] m² objętej decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Architektury [...] z [...] stycznia 1973 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji, jako teren przeznaczony pod lokalizację bazy zaplecza technicznego dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania i Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Ogrodniczych, a w części o pow. [...] m² była przeznaczona pod ul. [...]. Organ drugiej instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) regulujące instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy spełnione zostały przesłanki zwrotu określone w art. 136, art. 137 oraz art. 229 powołanej ustawy. Zdaniem Wojewody [...] organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił strony postępowania oraz właściwie uznał, że w sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki zwrotu wynikające z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ zaznaczył, że działka nr [...] nie ma urządzonej księgi wieczystej, jest objęta zbiorem dokumentów [...]. Działka ta jest własnością Miasta [...] – jako część działki nr [...], która stała się z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa własnością Dzielnicy [...] (co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1998 r. nr 54814), a następnie weszła do zasobu mienia Miasta [...]. Działka ta nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W ocenie organu odwoławczego w sprawie konieczne jest natomiast ustalenie czy na dzień nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, czyli w dniu zawarcia aktu notarialnego, tj. [...] kwietnia 1974 r. J.O. i W.O. byli jej właścicielami czy samoistnymi posiadaczami. Wojewoda zaznaczył, że do ww. aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r. J.O. i W.O. przystąpili jako samoistni posiadacze nieruchomości. Z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z [...] października 1952 r. Rep. Nr [...] wynika natomiast, że J.O. i W.O. nabyli ww. nieruchomość na własność. Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenie jest kluczowe dla rozpatrywania roszczenia o zwrot, które zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom. Organ drugiej instancji dokonał ponadto oceny operatu szacunkowego sporządzonego na użytek prowadzonego postępowania zwrotowego i stwierdził, że operat z [...] listopada 2018 r. jest nieaktualny od dnia [...] listopada 2019 r. Sporządzony operat zawiera ponadto błędy, jest niekompletny, uchybia przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisom wykonawczym w zakresie wyceny nieruchomości i nie powinien stanowić dowodu w kwestii określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość w myśl art. 80 kpa. Konieczne jest zlecenie sporządzenia nowego operatu, który będzie spełniał wymogi formalne i jako wiarygodny dowód będzie mógł stanowić podstawę ustalenia zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda [...] i uznał również, że Starosta [...] prowadząc postępowanie nie ustalił należycie czy spełniona została przesłanka możliwości zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności - czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to we właściwym terminie. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie, na podstawie której nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. W wielu przypadkach dotyczących decyzji wywłaszczeniowych, wydanych w przeszłości lub zawartych aktów notarialnych cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określany. Organ drugiej instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został określony w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r. w sposób ogólny jako lokalizacja bazy zaplecza technicznego dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania i Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Ogrodniczych. W § 1 ww. aktu notarialnego została przywołana decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1973 r. nr [...] wydana przez Wydział Architektury i Urbanistyki Prezydium Rady Narodowej [...] z będącym jej integralną częścią załącznikiem graficznym, tj. szkicem [...] będąca według aktu podstawą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jako gruntu przeznaczonego pod bazę zaplecza technicznego dla [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się ww. decyzja lokalizacyjna, jednakże brak jest załącznika graficznego, który określał teren objęty lokalizacją. Na podstawie załącznika graficznego możliwe jest zaś ustalenie, co w ramach inwestycji budowy bazy zaplecza technicznego było planowane i tym samym cel wywłaszczenia zostałby doprecyzowany. Wojewoda [...] podkreślił, że stosownym dowodem może być również mapa będąca załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej. Załącznik graficzny do decyzji może być zaś oceniony wówczas, gdy organ pierwszej instancji dokona na nim naniesienia granic nieruchomości stanowiącej przedmiot roszczenia, co w niniejszej sprawie nie znalazło odzwierciedlenia w aktach. Organ odwoławczy wskazał, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego - w tym zdjęć lotniczych - nie świadczy bezspornie, że cel wywłaszczenia jakim była baza zaplecza technicznego nie został zrealizowany na działce nr [...]. Brak jest też dowodów, że organ pierwszej instancji należycie zbadał czy i jakie działania były podejmowane na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody [...] materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o dokładny opis zdjęć lotniczych przez uprawnioną osobę, tj. biegłego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji, bowiem na ww. zdjęciach widoczne jest, że na terenie m.in. działki nr 63/14 były podejmowane prace, które mogły być jednym z elementów realizacji celu wywłaszczenia. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego powinno objąć ustalenie, na jakim obszarze miała być zlokalizowana baza zaplecza technicznego i jakie prace miały miejsce na przestrzeni lat od chwili wywłaszczenia. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Wojewoda zaznaczył ponadto, że kluczowe dla oceny realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości jest odniesienie się do przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących terminów zagospodarowania nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dokumentacji, która pozwalałaby na jednoznaczną ocenę, czy nieruchomość okazała się zbędna, czy też nie na cel jakim była lokalizacja bazy zaplecza technicznego, a więc konieczna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia poprzez analizę dokumentacji związanej z inwestycją, działań podejmowanych bezpośrednio po wywłaszczeniu oraz tego co działo się od chwili wywłaszczenia do momentu złożenia wniosków o zwrot nieruchomości, nie później niż na dzień [...] września 2004 r. Ustalenie jakie działania były podejmowane m.in. na przedmiotowej działce jest tym bardzie konieczne, gdyż od 1974 r. nieruchomość objęta decyzją lokalizacyjną z 1973 r., pozostaje w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania, co potwierdzają znajdujące się w aktach dokumenty. Może to dowodzić, że działka była wykorzystywana zgodnie z celem jej przejęcia. Tym samym Wojewoda uznał, że w sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez uzyskanie załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej, opisu zdjęć lotniczych dokonanego przez biegłego oraz innych dowodów dotyczących zakresu i rodzaju inwestycji, a także świadczących o faktycznych działaniach dokonywanych na nieruchomości, w terminach wynikających z odpowiedniego zastosowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Konieczne jest ponadto przeprowadzenie i udokumentowanie oględzin nieruchomości, a następnie – w sytuacji podjęcia decyzji o zwrocie – zlecenie nowego operatu szacunkowego. Organ drugiej instancji zaznaczył ponadto, że dokumenty włączane do materiału dowodowego nie mogą być nieuwierzytelnionymi kserokopiami. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] uznał, że materiał dowodowy, na podstawie którego organ pierwszej instancji podjął decyzję jest niewystarczający, a orzeczenie o zwrocie przedwczesne. Zdaniem organu odwoławczego sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem oraz zweryfikowanie czy decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, co uzasadniało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem Wojewody przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie art. 136 kpa nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, że naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa. E.L., J.O. oraz R.O. wnieśli sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy; 2. art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...] pomimo tego, że istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę [...] i w konsekwencji wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy Starosty [...]; 3. art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, że konieczne jest dokonanie ustaleń czy na dzień zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa J.O. i W.O. byli właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], podczas gdy zbywca nieruchomości na podstawie umowy, zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest poprzednim właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez potrzeby przeprowadzania dowodu własności nieruchomości w dacie wywłaszczenia; 4. art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego umożliwiającego wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], w szczególności zaniechanie wystąpienia przez Wojewodę o aktualizację operatu szacunkowego ustalającego wartość prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...]; 5. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Starosta [...] nie poczynił wystarczających ustaleń czy na działce położonej przy ul. [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu sprzeciwu przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. Zaznaczyć przy tym trzeba, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga jednak od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, że wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2020 r. nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. orzekł o zwrocie w określonych częściach udziałów w wywłaszczonej nieruchomości na rzecz R.O., J.O., E.L., J.O., B.C. oraz A.Z., zobowiązując ww. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do art. 216 ust. 1 tej ustawy przepisy rozdziału 6 działu III (obejmujące przepis art. 136 i następne) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na podstawie aktu, z którym obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami wiąże obowiązek zwrotu nieruchomości, a także czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Kluczową kwestią wymagającą ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości jest precyzyjne i jednoznaczne ustalenie w pierwszej kolejności celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniała. Podkreślić przy tym należy, że zaistnienie okoliczności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy oceniać w każdym indywidualnym przypadku na podstawie wszelkich możliwych do uzyskania dowodów. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie był w przeszłości zbyt precyzyjnie określony w akcie wywłaszczenia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] słusznie uznał, że przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2019 r. orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązująca do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania było wadliwe. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił należycie zasadności przyjętego stanowiska. W szczególności - jak wskazał Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - Starosta [...] nie dokonał prawidłowej i wyczerpującej oceny czy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r., na mocy którego Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią tego aktu nieruchomość była położona na terenie przeznaczonym pod lokalizację bazy zaplecza technicznego dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania i Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Ogrodniczych, co wynikało z decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] stycznia 1971 r. nr [...] lokalizacji inwestycji. W ocenie Sądu prawidłowo Wojewoda [...] stwierdził, że cel wywłaszczenia określony został ogólnie i obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o zwrot było dokonanie oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Innymi słowy organ powinien przeprowadzić postępowania wyjaśniające i dołożyć wszelkich starań celem precyzyjnego ustalenia treści decyzji lokalizacyjnej, w tym m.in. obszaru na jakim miała być zlokalizowana baza zaplecza technicznego oraz jakie konkretne czynności podejmowane były w wykonaniu decyzji na przestrzeni lat od chwili wywłaszczenia. Zgodzić się należy z twierdzeniami organu drugiej instancji, że Starosta [...] w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, że na spornej działce nr [...] cel wywłaszczenia nie został w pełni zrealizowany. Zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się ww. decyzja lokalizacyjna z [...] stycznia 1973 r., zgodnie z którą nieruchomość przeznaczona była pod lokalizację bazy zaplecza technicznego dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania i Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Ogrodniczych. W aktach brak jest jednak załącznika graficznego stanowiącego integralną część tej decyzji. Organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń w tym zakresie. Podobnie, znajdujące się aktach sprawy zdjęcia lotnicze nie zostały dokładnie opisane przez biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę i doświadczenie. Jak wskazał Wojewoda [...], Starosta [...] nie podjął działań celem pozyskania dodatkowych środków dowodowych dotyczących zakresu i rodzaju inwestycji oraz wskazujących na faktycznie podejmowane na nieruchomości działania. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można zaś jednoznacznie stwierdzić czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tym samym zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodzić się ponadto trzeba ze stanowiskiem organu drugiej instancji w kwestii wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia należnego do zwrotu odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania nastąpiła utrata aktualności (ważności) sporządzonego [...] listopada 2018 r. operatu szacunkowego. Oczywiste też jest, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania. Strony postępowania muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Jak wskazuje się w orzecznictwie – wbrew podnoszonym w sprzeciwie twierdzeniom - brak ważnego operatu szacunkowego jest brakiem dowodowym tego rodzaju, który nie może być usunięty w postępowaniu odwoławczym w ramach postępowania uzupełniającego, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Zauważyć ponadto należy, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalny jest tylko i wyłącznie na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Uprawnienie to nie przysługuje samoistnemu posiadaczowi. Oczywiste zatem jest, że wszelkie wątpliwości dotyczące kwestii czy wniosek o zwrot nieruchomości złożony został przez uprawniony podmiot powinny być należycie wyjaśnione. Słusznie zatem organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego błędnie przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko organu odwoławczego jest więc uzasadnione. Konieczny do przeprowadzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa), które może przeprowadzić organ odwoławczy. Wniesiony sprzeciw jest zatem bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Przy czym jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.