IV SAB/Wr 254/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w P. na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności w rozpoznaniu pytania nr [...] wniosku z dnia [...] 2019 r. ; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza Miasta L. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A sp. z o.o. w P. (dalej: strona, skarżąca, spółka) wnioskiem z dnia 5 listopada 2019 r. (data wpływu: 6 listopada 2019 r.) zwróciła się do Gminy L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci następujących dokumentów związanych z realizowanym zadaniem inwestycyjnym pn.: "Zagospodarowanie terenu budynku Zespołu Szkół Publicznych w L. – budowa boiska wielofunkcyjnego": 1) kopii umów z ministerstwem lub inną jednostką, z której gmina uzyskała dofinansowanie wraz z kopiami z aneksów, jeżeli takie zostały podpisane, 2) kopii umów z wykonawcą wraz z aneksami, jeżeli takie zostały podpisane, 3) kopii umów z podwykonawcami wraz z aneksami lub umowami dodatkowymi, jeżeli takie zostały podpisane, 4) podstawy prawnej i faktycznej podpisania aneksu do umowy lub umowy dodatkowej, którą zamawiający zawarł z wykonawcą na roboty budowlane, 5) informacji o robotach zmiennych wraz z ich rozliczeniem, 6) kopii oferty wybranego wykonawcy wraz z dokumentami złożonymi na wezwanie zamawiającego wraz z wyjaśnieniami, 7) kopii dokumentów dotyczących zainstalowanej nawierzchni, 8) kopii karty gwarancyjnej, którą zamawiający otrzymał od wykonawcy, 9) kopii instrukcji użytkowej nawierzchni poliuretanowej, 10) kopii dziennika z konserwacji nawierzchni poliuretanowej z przedstawieniem faktur na wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych z okresu 2018-2019, 11) informacji o jakości wykonanych robót, 12) kopii częściowych protokołów odbioru robót, 13) informacji, w jakim trybie zamawiający wyłonił wykonawcę projektu budowlanego, 14) kopii zapytań ofertowych, jeżeli takie powstały na etapie wyłonienia wykonawcy projektu budowlanego, 15) kopii umowy wykonawcy projektu budowlanego, 16) kopii protokołów z narad budowy z listą obecności. Pismem z dnia 20 listopada 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta L. (dalej: organ, podmiot zobowiązany, Burmistrz) poinformował spółkę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek do 6 stycznia 2020 r. z uwagi na obszerność dokumentacji koniecznej do przygotowania. W dniu 2 stycznia 2020 r. organ udzielił stronie odpowiedzi na złożony przez nią wniosek w zakresie punktów 1-15, przesyłając jednocześnie stosowne kserokopie żądanych dokumentów. Odpowiedź organu została doręczona skarżącej w dniu 7 stycznia 2020 r. W dniu 10 sierpnia 2020 r. (data wpływu) strona wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza w zakresie rozpatrzenia pkt 16 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.). Skarżąca podkreśliła, że podmiot zobowiązany udzielił jedynie częściowej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, tj. wyłącznie w zakresie pytań nr 1-15. Nie ustosunkował się natomiast w żaden sposób do pytania zawartego w pkt 16 wniosku. Bezspornym jest zatem – w ocenie skarżącej – że organ naruszył art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., albowiem po pierwsze nie udzielił odpowiedzi na zapytanie bez zbędnej zwłoki ani w ciągu 14 dni, po drugie zaś nie przekazał żądanych dokumentów w wyznaczonym przez siebie dwumiesięcznym okresie, który był jednocześnie maksymalnym terminem, w jakim informacje publiczne powinny zostać przekazane wnioskodawcy. Wniesienie skargi na bezczynność okazało się zatem konieczne i uzasadnione dla ochrony słusznych praw strony skarżącej, zdyscyplinowania organu oraz realizacji idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności spółka wniosła o zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia pkt 16 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zwróciła się również o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jego działania i zaniechania w zakresie udzielenia informacji publicznej stanowią jawne naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., które nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł tytułem rekompensaty i zadośćuczynienia za oczywiście niewłaściwe działanie organu, biorąc pod uwagę uszczerbek, jaki niewątpliwie zaistniał po jej stronie z powodu nadmiernie długiego okresu oczekiwania (9 miesięcy) na uzyskanie dostępu do informacji publicznej. Nadto skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, że pozostaje ze skarżącą w sporze sądowym dotyczącym prawidłowości wykonania umowy o roboty budowlane. Sformułowane przez spółkę żądanie w niniejszej sprawie obejmuje dane znane skarżącej w związku z realizowanymi przez nią pracami budowlanymi. Spółka dysponuje również w znacznej części dokumentacją, której wydania aktualnie się domaga. Podobna sytuacja ma miejsce z zagadnieniem zawartym w pkt 16 wniosku z dnia 5 listopada 2019 r., który omyłkowo jedynie został pominięty w udzielonej stronie odpowiedzi. Skarżąca, która brała udział w realizacji inwestycji na miejscu, miała pełną świadomość, że organ nie może dysponować protokołami z rady budowy, albowiem jej posiedzenia w ogóle się nie odbywały. Gdyby miało być inaczej strona z pewnością by o nich wiedział, biorąc w nich udział. W związku z tym strona znała odpowiedź na zadane przez siebie pytanie. Mając jednak na uwadze dostrzeżone pominięcie w zakresie pkt 16 wniosku, wyczerpująca informacja została skarżącej udzielona pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr [...]. Z tych powodów organ wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz obciążenia organu kosztami postępowania sądowego, Burmistrz wskazał, że nie sposób przypisać mu celowego, czy też świadomego działania zmierzającego do pozbawienia strony dostępu do informacji publicznej. Przeoczył on co prawda 1 pytanie zawarte we wniosku, ale jednocześnie udzielił odpowiedzi na 15 pozostałych. Sam zaś wniosek był jednym z kilkunastu złożonych przez spółkę, na które zawsze uzyskiwała ona odpowiedź. Żądanie w takiej sytuacji zapłaty sumy pieniężnej jest nieuzasadnione i stanowi nadużycie procesowe ze strony spółki. Nadto kłóci się ono z istotą tej instytucji, zmierzającą do przeciwdziałania bezczynności i dyscyplinowania podmiotów pozostających w celowej i rażącej zwłoce w załatwianiu spraw. Taki zaś przypadek – w ocenie organu – nie występuje w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Wobec tego organ wniósł o nieobciążanie go sumą pieniężną i kosztami postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Burmistrz – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości stron nie budził również fakt, że oczekiwane przez spółkę informacje miały właśnie taki charakter. Przedmiotem sporu w toczącym się postępowaniu pozostaje natomiast ocena, czy organ rozpatrzył żądanie udostępnienia informacji publicznych w całości i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Trzeba przy tym podkreślić, że na równi z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, informacji wymijającej, nieprecyzyjnej, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 170/17 wraz z powołanym w nim orzecznictwem). W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy złożony przez spółkę wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierał szesnaście punktów. Na piętnaście z nich organ udzielił stronie odpowiedzi pismem z dnia 2 stycznia 2020 r., a więc z zachowaniem uprzednio przez siebie wyznaczonego terminu, który upływał z dniem 6 stycznia 2020 r. Przedmiotem zaskarżenia strona objęła natomiast bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi odnośnie pkt 16 wniosku, który dotyczył udostępnienia kopii protokołów z narad budowy wraz z listą obecności. W tym zaś zakresie nie budziło wątpliwości, że żądane informacje nie zostały przekazane skarżącej wraz z pozostałymi materiałami dołączonymi do pisma organu z dnia 2 stycznia 2020 r. Nie przesłano ich również w maksymalnym, dwumiesięcznym terminie na udostępnienie informacji publicznej, określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Oczekiwane przez stronę dane zostały jej bowiem udzielone dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Jak zaś wynika z akt sprawy, skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 10 sierpnia 2020 r., a udzielenie informacji nastąpiło w piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r., w którym wskazano, że gmina nie jest w posiadaniu protokołów z narad budowy, albowiem nie miały one miejsca w toku procesu budowlanego. W związku z tym należało przyjąć, że choć do dnia wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia żądanych przez stronę informacji, to stan ten usunął po wniesieniu przez nią skargi. Skoro zatem udostępnienie informacji publicznej nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność, zbędnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania żądania strony skarżącej. Stąd też postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącej danych publicznych, o które zawnioskowała, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ pozostawał w bezczynności w sposób niezamierzony, wynikający jedynie z istniejącego po jego stronie niedopatrzenia. Przy czym warto także dostrzec, że niedoparzenie to zostało przez organ usunięte niezwłoczne po ujawnieniu niekompletności udzielonej odpowiedzi z wyjaśnieniem zaistniałej sytuacji i przeproszeniem spółki za nieterminowe udostępnienie informacji. Z drugiej zaś strony trzeba również uwzględnić, że w przeważającej mierze wniosek skarżącej został rozpoznany z zachowaniem ustawowych terminów, a nie sposób nie zauważyć, że wymagał on znaczniejszego nakładu pracy, aniżeli udzielenie prostej odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 16. Dowodzi to zatem, że działanie organu nie mogło być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, nawet jeśli od momentu złożenia wniosku upłynęło kilka miesięcy. Z tych powodów należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji niniejszego wyroku. W pozostałym zakresie, sprowadzającym się do żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Winien on również uwzględniać charakter stwierdzonej bezczynności, a w szczególności brać pod uwagę, czy nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Okolicznością istotną było również uznanie, że bezczynność nie miała rażącego charakteru. Podjęte rozstrzygnięcie czyni również zadość żądaniu strony skarżącej, co już samo w sobie powinno dla niej stanowić niejako zadośćuczynienie za negatywne przeżycia doznane w toku postępowania, o których wspomniała w skardze. Trudno natomiast doszukać się po stronie spółki sygnalizowanego przez nią uszczerbku. Strona nie podała bowiem wysokości doznanej szkody, ani nie przywołała okoliczności towarzyszących jej powstaniu. Z samego zaś faktu nieudzielenia informacji w terminie nie można było wywodzić skutków oddziałujących na sferę majątkową skarżącej. Zwłaszcza, że odpowiedź organu ograniczała się jedynie do przyznania, że nie dysponuje on żądanymi przez stronę dokumentami. Tym samym skarżąca i tak nie otrzymałaby wnioskowanych protokołów z narad budowy. Rozstrzygnięcie żądania przyznania zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składały się wpis sądowy (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa (17 zł) – zawarte w pkt IV wyroku – wynikało z treści art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 u.p.p.s.a. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność należy bowiem traktować jako jej uwzględnienie przez organ (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Ustalając wysokość zasądzonych kosztów Sąd dokonał jednak ich proporcjonalnego obniżenia kierując się w tym względzie wynikiem postępowania. Uwzględnieniu podlegało bowiem w zasadzie jedynie jedno z trzech zawartych w skardze żądań, dotyczące zobligowania organu do udzielenia informacji, o której mowa w pkt 16 wniosku (co też nastąpiło w ramach autokontroli). Pozostałe dwa żądania, odnoszące się do stwierdzenia rażącej bezczynności oraz przyznania sumy pieniężnej nie zyskały na aprobacie. W konsekwencji również należne koszty postępowania sądowego winny ulec obniżeniu w podobnym stosunku. Stąd też zasądzenie ich w wysokości 200 zł było współmierne w odniesieniu do stopnia wygrania sprawy.