II SA/Gl 1330/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 lipca 2022 r. nr IFXIV.7840.1.12.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę Oddala skargę UZASADNIENIE Starosta C. decyzją z 10 stycznia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. G. (dalej jako strona lub skarżąca) uchylenia decyzji Starosty C. nr [...] z 19 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami towarzyszącymi – stanowiących etap 4 inwestycji zlokalizowanych na terenie działki nr [...] i [...] obręb: U. , gmina U. dla inwestora M. K. (dalej jako inwestor). W uzasadnieniu decyzji organ ten przybliżył wniosek strony jak również przywołał stosowne regulacje zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności organ ten przybliżył ustalenia co do terminowości złożenia stosownego wniosku, a następnie zamieścił rozbudowaną analizę przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego w kontekście rozpoznawanej sprawy. W ramach prowadzonych analiz dotyczących art. 145 § 1 pkt. 4 powyższego Kodeksu organ uznał, że stronie tegoż postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 19 maja 2021 r., albowiem nieruchomość należąca do strony nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ ten uznał, że w sprawie tej nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności tego, że strona została w sposób arbitralny pozbawiona możliwości występowania w przedmiotowym postępowaniu jako strona. Ponadto strona podniosła zarzut naruszenia postanowień przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W motywach odwołania strona przedstawiła argumentację przemawiającą za jej stanowiskiem w sprawie. Wojewoda Śląski decyzją z 5 lipca 2022 r. nr IFXV.7840.1.12.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten przywołał wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawił własną ocenę rozpoznawanej sprawy. W tej części uzasadnienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał stosowne regulacje zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego a związane z problematyką wznowienia postępowania administracyjnego. Następnie organ ten uwagę swoją skupił na kwestii związanej pojęciem interesu prawnego na gruncie ustawy Prawo budowlane oraz obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W tej części uzasadnienia podkreślono, że bycie właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie oznacza posiadania interesu prawnego i bycia stroną w ramach postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ projektowana inwestycja musi oddziaływać na sąsiednią nieruchomość. W przypadku braku oddziaływania przymiot strony nie przysługuje. Przez oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość uznano ograniczenia w zakresie zabudowy tej sąsiedniej nieruchomości. Po przeprowadzeniu powyższej analizy organ odwoławczy odniósł stan faktyczny w sprawie i stwierdził, że budowa na którą wydano pozwolenie na budowę nie wpływa na zabudowę sąsiedniej nieruchomości, natomiast kwestie związane z hałasem wynikającym ze zwiększonego ruchu pojazdów, jak również obniżenie wartości posiadanej nieruchomości nie dają podstaw do uznania, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W konkluzji prowadzonych rozważań organ odwoławczy uznał, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności tego, że strona została w sposób arbitralny pozbawiona możliwości występowania w przedmiotowym postępowaniu jako strona. Ponadto strona podniosła zarzut naruszenia postanowień przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W motywach skargi przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej powinna wykazać zasadność wniesionej skargi. W ocenie skarżącej organy administracji publicznej wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie nie odniosły się do podnoszonych przez nią argumentów dotyczących oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość. W szczególności podniosła, że część jej nieruchomości będzie zajęta pod służebność drogi koniecznej. Nadto podniosła, że w następstwie realizacji tej inwestycji zwiększony będzie hałas wynikający ze wzmożonego ruchu pojazdów, a wypowiadające się w sprawie organy okoliczności tej nie miały w polu widzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w Katowicach wniósł o jej oddalenie i przedstawił analogiczną argumentację, do tej którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Oznacza to zatem, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji publicznej uzasadniało będzie uwzględnienie wniesionej skargi. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi przysługiwał status strony. Jak wynika bowiem z przedłożonych akt administracyjnych skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji przez inwestora i z tego powodu wystąpiła do organów administracji z wnioskiem o wznowienie postępowania domagając się wzruszenia wydanej decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Wniosek swój skarżąca oparła o treść art. 145 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu administracyjnym. W następstwie wniosku złożonego przez skarżącą organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne uznając, że dopełnione zostały wymogi formalne dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a mianowicie wniosek został złożony w przewidzianym prawem terminie jak również przez osobę, która powołuje się na swój interes prawny w podjęciu takiego postępowania, a także organ ten nie dostrzegł występowania przesłanek negatywnych wszczęcia postępowania wznowieniowego. W świetle powyższych ustaleń w ramach przedmiotowego postępowania kluczową kwestią jest ustalenie czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Wyrażenia stanowiska w tym zakresie wymaga przywołania wpierw stosownych regulacji prawnych. W pierwszej kolejności odwołać się należy do postanowień art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z treści przywołanego przepisu wynika, że krąg stron w ramach tego postępowania został zawężony i sprowadza się wyłącznie do inwestora oraz do właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W świetle przedstawionego brzmienia przepisów prawa należy zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyrok NSA z 13 października 2022 r. II OSK 2262/19 Lex 3434895). Przedstawione rozważania skłaniają do przeprowadzenia analizy występującego tu pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Warto zwrócić uwagę na fakt, że w przepisie tym ustawodawca w sposób jednoznaczny wiąże wyznaczenie obszaru oddziaływania ze związanymi z tym obiektem ograniczeniami w zabudowie terenu nieruchomości sąsiedniej. Innymi słowy mocą wskazanego przepisu obszar oddziaływania obiektu związany jest z ograniczeniami w zabudowie, a nie innymi elementami związanymi z jego funkcjonowaniem. W tym miejscu przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmiana definicji obszaru oddziaływania dokonana mocą ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) spowodowała, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie utraciło moc obowiązującą. W prawie budowlanym ustawodawca w sposób świadomy i konsekwentny ogranicza krąg stron w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, a dobitnym przykładem jest przywoływana powyżej zmiana tego prawa. Z przywołanych regulacji nie wynika bowiem, że przymiot strony przysługuje właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a ten związany jest z ograniczeniami w zakresie zabudowy. W konsekwencji rozszerzanie zakresu stron postępowania administracyjnego w zakresie pozwolenia na budowę o właścicieli nieruchomości, które będą znajdowały się w obszarze oddziaływania wykraczającym poza zakres zabudowy nie znajduje umocowania w treści przywołanych powyżej regulacji. Z uwagi na fakt, że przepisy te mają charakter przepisów lex specialis względem postanowień art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający i nie można nadać pojęciu obszaru oddziaływania innego znaczenia niż wynik to z postanowień art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć to, że powyższy przepis jest definicją ustawową i z tego powodu przy jego interpretacji należy kierować się wykładnią literalną i nie można rozszerzać jego zakresu. Innymi słowy w kontekście przywołanego przepisu mowa jest wyłącznie o odziaływaniu na zabudowę sąsiedniej nieruchomości, natomiast inne rodzaj oddziaływań, wynikające choćby ze stosunków sąsiedzkich nie dają podstaw dla uznania, że w tym zakresie właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej skardze skarżąca podniosła, że obiekt budowlany na który udzielono pozwolenia na budowę znajduje się w sąsiedztwie jej nieruchomości, na której ustanowione jest prawo służebności przejazdu. Podkreślić należy, dwie okoliczności, a mianowicie argument ten skarżąca podniosła dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym nie był on podnoszony w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto argument podnoszony przez skarżąca nie jest trafny, albowiem dostęp do przedmiotowego obiektu jest możliwy bez korzystania z terenu objętego służebnością przejazdu, a dodatkowo teren ten jest odgrodzony od pozostałej części nieruchomości skarżącej. Tym samym w kontekście postanowień art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane służebność ta nie daje przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze do tutejszego Sądu kwestionowanej decyzji postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności tego, że strona została w sposób arbitralny pozbawiona możliwości występowania w przedmiotowym postępowaniu jako strona. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ wbrew stanowisku skarżącej nie można organom administracji publicznej wypowiadającym się w rozpoznawanej sprawie zarzucić tego, że nie wyjaśniły jakichś elementów postępowania dowodowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że skarżąc w swojej skardze nie wskazuje na takie elementy postępowania dowodowego, które nie byłyby w polu widzenia organów podejmujących kwestionowane rozstrzygnięcia. Argumentacja skarżącej skupia się bowiem na wykazaniu, że realizowana inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość, a tym samym przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. W skardze tej skarżąca podniosła zarzut naruszenia postanowień przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że Sąd już wypowiedział się w tym zakresie, zatem zbędne jest powielanie tych rozważań. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę