I OSK 1011/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1732/12 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/12 oddalił skargę B. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 61a, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie skierowania wnioskodawcy na badania lekarskie. Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że kluczowym w tej sprawie jest fakt, że została ona już rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Go 954/11, którym oddalono skargę na ww. decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., a postanowieniem z 15 marca 2012 r. odrzucono skargę kasacyjną strony. Kwestie podnoszone we wniosku zostały zatem już przez sąd rozpatrzone. Organ podkreślił - powołując się na doktrynę i orzecznictwo - że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem. Oddalając skargę, sąd nie doszukał się nie tylko naruszenia prawa materialnego, ale również wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Badanie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji spowodowałoby w istocie zakwestionowanie wyroku i naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej. Wskazał, że jeśli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę do stwierdzania nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1992 r., I SAB 63/92; J. Borkowski - Komentarz 2004, s. 710, oraz R. Kędziora - KPA. Komentarz 2008, s. 821). Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. ([...]) Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61a oraz art. 268a k.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. K. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy ww. postanowienie, w uzasadnieniu podzielając argumentację przedstawioną w postanowieniu wydanym w I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożył B. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do kierowania go na badania lekarskie, bowiem z niczego nie wynikało, że jest chory bądź uzależniony od alkoholu lub środków działających podobnie do alkoholu. Podniósł, iż Policja może w każdym czasie zmienić swoją decyzję, niezależnie od orzeczenia sądu. Skarżący zwrócił uwagę, że został mu przyznany adwokat z urzędu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Administracyjnego. Skarga taka została wniesiona, przy czym podniesiono w niej zarzut przedawnienia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Decyzja taka może być bowiem wydana w terminie 30 dni od zdarzenia, natomiast w przypadku skarżącego zdarzenie miało miejsce 16.08.2011 r., termin 30 dni upłynął 16.09.2011 r., a decyzję wydano [...].10.2011 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie. W dniu 22 lutego 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym skarżący podtrzymał skargę i zarzucił ponadto naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2012 r. stanowił przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie przed WSA nie zostało prawomocnie zakończone. Uchybienie to, zdaniem skarżącego, skutkuje również naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] listopada 2011 r. - której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący - była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 954/11 oddalił skargę B. K. W związku z powyższym Sąd wyjaśnił, że w przypadku oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji były przedmiotem rozstrzygnięcia sądu. Innymi słowy, czy nie zachodzi przyczyna niedopuszczalności przedmiotowej do jego merytorycznego rozpoznania wobec stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przytoczonej przez organ odwoławczy uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I OPS 6/09. Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2012 r., oddalającego skargę B. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] listopada 2011 r., wynika, że przedmiotem oceny tego Sądu były wszystkie okoliczności, które skarżący podnosił w żądaniu stwierdzenia nieważności. Sąd wskazał m.in., że celem art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu. W ust. 1 pkt 1-6 art. 122 w sposób enumeratywny wymieniono przypadki, gdy organ kieruje osobę fizyczną na badania lekarskie w celu stwierdzenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wystąpienie każdej z ww. przesłanek stwarza obowiązek poddania się badaniom lekarskim, co do przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Nadto Sąd podniósł, że wykładania literalna i celowościowa art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że na badania lekarskie powinny być kierowane także osoby nie posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd nadmienił, że kierowanie rowerem wprawdzie nie wymaga specjalnych uprawnień formalnych, nie zmienia to jednak faktu, że osoba kierująca takim pojazdem jest uczestnikiem ruchu drogowego i może stanowić niebezpieczeństwo w tym ruchu. Kierujący rowerem w stanie nietrzeźwości bez prawa jazdy stanowi takie samo zagrożenie jak kierujący posiadający prawo jazdy. Sąd stwierdził, że skierowanie na badanie ma na celu ustalenie, czy kierowanie rowerem w stanie nietrzeźwości, było zdarzeniem incydentalnym czy też osoba taka jest uzależniona od alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, co stanowić już będzie podstawę do uniemożliwienia, ze względu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, legalnego w nim uczestnictwa. Przedmiotem rozważań Sądu była również kwestia terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Sąd wskazał bowiem, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 2, poz. 15) przewiduje, że kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Sąd podał, że termin wskazany w ww. przepisie jest terminem instrukcyjnym. Naruszeniu terminów instrukcyjnych przez organ wydający zaskarżoną decyzję nie można przypisać cech naruszenia prawa z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., lub rażącego naruszenia prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że kontrola sądowa - sprawowana w zakresie art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie wykazała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Sąd I instancji uznał, że słuszny był zarzut podniesiony w piśmie uzupełniającym skargę, że w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ww. wyrok był jeszcze nieprawomocny, nie mniej stał się on prawomocny w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, pozostawał on zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do zakwestionowania kontrolowanych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] listopada 2011 r. i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja, pomimo iż nie narusza prawa, stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności nie zaś decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych z tytułu udzielonej pomocy prawnej, wskazując, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwestia, czy organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, w której żądanie strony dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, stanowiła zagadnienie, którym zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny i w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010 nr 2, poz. 18) uznał, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. art. 156 § 1 k.p.a." Aktualnie odmowa wszczęcia postępowania, w tym także nieważnościowego, jest uregulowania w art. 61a § 1 k.p.a., który został dodany w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Tą samą ustawą uchylono § 3 art. 157 k.p.a. Niniejsza zmiana nie ma wpływu na aktualność cytowanej wyżej uchwały. W aktualnym stanie prawnym organ administracji publicznej zamiast decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec tego nadal aktualne jest stanowisko NSA, wyrażone w cytowanej wyżej uchwale, co do przeszkody przedmiotowej, czyniącej niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie, powołując się na wskazaną wyżej uchwałę siedmiu sędziów NSA, uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zgodnie z prawem Komendant Główny Policji, postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oddalenie skargi prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., wydanym w sprawie II SA/Go 954/11, nastąpiło w wyniku rozważenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym niniejszy wyrok zamknął drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.