I SA/Wa 446/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Fyda - Kawula, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2022 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowanej do Prokuratury Okręgowej w S. M.P. sprawy ze skargi B.L. i A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących B.L. i A.S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2022 r., nr DN.gn.625.180.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania B. L. i A. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 21 października 2021 r., nr WS- III.7515.2.159.2019. AM, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z 13 grudnia 2019 r. B. L., A. S. i J. P. wystąpili do Wojewody o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 19 maja 1959 r., nr L:RL.U-Vg/108/59 orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...], pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR, niebędących w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz niewiadomych z miejsca pobytu - w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętych Iwh [...]. Decyzją z 21 października 2021 r. Wojewoda Małopolski orzekł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej powołanego orzeczenia zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły B. L. i A. S. Podniosły, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia, z mocy prawa, toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 19 maja 1959 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, gdyż art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Odwołujące się dodały, że ustawa z 11 sierpnia 2021 r. budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i zgodności z prawem. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że orzeczenie PPRN w [...] z 19 maja 1959 r. zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości, tj. przepisy dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318), zmienionego dekretem z 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Organ odwoławczy wyjaśnił, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister wskazał, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Z dokumentacji nadesłanej przez Wójta Gminy [...][...] wynika, że kwestionowane orzeczenie PPRN w [...] z 19 maja 1959 r. wpłynęło do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] 2 czerwca 1959 r. i było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] od 2 czerwca do 30 czerwca 1959 r. Oznacza to, że orzeczenie zostało doręczone z ostatnim dniem podania go do publicznej wiadomości, a więc 30 czerwca 1959 r. Minister wyjaśnił, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu 31 grudnia 2019 r. (data prezentaty wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 19 maja 1959 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze. Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania zainicjowanego wnioskiem z 13 grudnia 2019 r. Minister podkreślił, że z art. 7 Konstytucji wynika, iż organy działają na podstawie i w granicach prawa. Kwestionowany przez skarżące art. 2 ust. 2 ustawy z 11 kwietnia 2021 r. jest przepisem prawa obowiązującym, więc zarówno Wojewoda, jak i Minister mają obowiązek uwzględnić go przy wydawaniu decyzji. Natomiast odnosząc się do zarzutu, że przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie są zgodne z Konstytucją Minister wyjaśnił, że organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 stycznia 2022 r. złożyły B. L.i A. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, bowiem narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, 2. art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 19 maja 1959 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty doręczenia tego orzeczenia poprzednikom prawnych skarżących, co było wymagane na podstawie art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym lub też poprzez ogłoszenie tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...], który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia (w przypadku gdy właściciel nieruchomości był nieznany) był przewidziany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęły w uzasadnieniu skargi. Ponadto wskazały, że 24 września 2021 r. zmarł J. P., który był stroną niniejszego postępowania. Podały, że zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 16 grudnia 2021 r., Rep. A nr [...] spadek po nim nabyła w całości córka S. P. Do skargi załączyły odpis aktu poświadczenia dziedziczenia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 3 października 2022 r. udział w postępowaniu zgłosiła Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowana do Prokuratury Okręgowej w Sosnowcu M. P. Na rozprawie w dniu 17 października 2022 r. Prokurator wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 19 maja 1959 r. wystąpili J. P. (syn byłego właściciela nieruchomości S. P.) oraz B. L. i A. S. (wnuki byłego właściciela). Wojewoda Małopolski skierował decyzję z 21 października 2021 r. do wnioskodawców. Minister decyzję Wojewody utrzymał w mocy. Rzecz jednak w tym, że J. P. zmarł 24 września 2021 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Oznacza to, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Z chwilą śmierci wygasło też umocowanie dla pełnomocnika do reprezentowania J. P. w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245, z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 XI 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast spadkobierczyni J. P. – S. P. nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym. Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Wojewody jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję rażąco wadliwą sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 28 kpa. Wobec tego decyzja tego organu również obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ właściwie określi strony postępowania.