II SA/Kr 668/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprzeciwu R. M. od decyzji nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sprzeciw oddala UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. L. S. rozbiórkę ogrodzenia panelowego zlokalizowanego wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] w msc. Ł., gm. J.-P. ze względu na fakt, iż przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało niezgodnie ze sztuką budowlaną. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tego decyzji przez M. L. S. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 14 maja 2020 r., nr [...], znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: Pb). W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy organu I instancji brak jest dokumentów, na których PINB opierał się przyznając status strony postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien do akt sprawy dołączyć dokumenty, na których opierał się przyznając status stroną postępowania. Zaliczyć do nich należy między innymi wypis i wyrys z ewidencji gruntów, a także odpisy ksiąg wieczystych lub inne stosowne dokumenty. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości nałożenia przez organ I instancji obowiązku rozbiórki ogrodzenia panelowego zlokalizowanego na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] w miejscowości Ł., gm. J.-P.. Podstawę materialnoprawną wydanego przez PINB rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, zgodnie z którym: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (...) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązkiem organu I instancji było w pierwszej kolejności precyzyjne ustalenie wysokości spornego ogrodzenia. Organ odwoławczy powziął wątpliwość co do prawidłowości wykonania pomiarów, których dokonywanie przez PINB obrazuje dokumentacja fotograficzna z oględzin z dnia 27 września 2019 r. Przechodząc kolejno do upatrywanego przez PINB w realiach niniejszej sprawy, zagrożenia stwarzanego przez przedmiotowe ogrodzenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, które może zostać usunięte wyłącznie poprzez likwidację (rozbiórkę) spornego obiektu, organ odwoławczy zauważył, iż z materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie nie wynika, aby ogrodzenie międzysąsiedzkie na działce nr [...] w miejscowości Ł. stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (m.in. brak odchyleń od pionu konstrukcji), nie zostało to również udowodnione przez PINB w skarżonym rozstrzygnięciu. Niewątpliwym jest jednak fakt, że grunt wraz z kruszywem z działki nr [...] przenoszony jest na teren działki nr [...] pod odsłoniętymi (wskutek podbierania gruntu od strony działki nr [...]) elementami betonowymi (murkami) ogrodzenia, jednakże należy mieć na uwadze, że dokonanie rozbiórki ogrodzenia w żadnym stopniu nie powstrzyma tego procesu (przedostawania się gruntu z działki nr [...] na działkę nr [...]). MWINB przychylił się do zdania, iż nakazanie rozbiórki ogrodzenia przez organ I instancji było działaniem przedwczesnym. PINB powinien rozważyć konieczność nałożenia na inwestora przedmiotowego obiektu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 upb: Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podsumowując należy stwierdzić, iż organ I instancji nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., zatem przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji winien najpierw zgromadzić, następnie zaś ocenić wszelki dostępny materiał dowodowy, przy czym jego ocena musi się mieścić w granicach oceny swobodnej, i na takiej podstawie poczynić wnikliwe i wyczerpujące ustalenia faktyczne. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie przede wszystkim precyzyjne określenie wysokości ogrodzenia, ustalenie czy budowa przedmiotowego obiektu była objęta obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, określenie której normie prawnej wymienionej w art. 50 ust. 1 Pb odpowiadają wykonane roboty budowlane, a także ustalenie, czy sporne roboty budowlane zrealizowane przez M. L. - S. mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (rozważenie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiedniej oceny technicznej lub ekspertyzy), a następnie podjęcie dalszych decyzji procesowych przewidzianych w treści art. 51 Pb, dostosowanych do poczynionych ustaleń faktycznych w relewantnym zakresie. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że PINB dopuścił się uchybień w toku prowadzonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, które muszą skutkować uchyleniem orzeczenia organu I instancji zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia wyżej wskazany zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienia oznaczają w istocie nierozpoznanie merytorycznej istoty sprawy. Obowiązki te nie mogą być przerzucane na organ II instancji w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Przeciwko takiemu procedowaniu przemawia bowiem zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu MWINB nadmienił, że były one zasadne i skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do treści pisma R. M. poinformowano, że przedmiotem niniejszej sprawy jest legalność ogrodzenia i sposób jego zrealizowania. W aktach sprawy nie zalegają żadne dokumenty dotyczące procesu budowlanego na działce nr [...] w Ł., zatem MWINB nie może odnieść się w tym postępowaniu w zakresie naruszenia ustawy Prawo budowlane jak i Prawo wodne. Sprawa legalności podniesienia terenu działki nr [...] w Ł. oraz prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowej działki winna być wyjaśniona przed PINB w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. M., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca zwróciła uwagę, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy, organ II instancji zakwestionował: 1. uznanie skarżącej za stronę postępowania, 2. orzeczenie demontażu ogrodzenia z uwagi na okoliczność, że "decyzja o rozbiórce, której podstawę prawną stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wydawana jest wtedy, gdy "nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (...) jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest obowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, przy czym termin ich wykonania powinien być tak ustalony, aby wykonanie nałożonego obowiązku było możliwe i aby nie przedłużało to nadmiernie postępowania odwoławczego". 3. brak dokumentacji w aktach sprawy świadczącej o uznaniu, że ogrodzenie jest objęte obowiązkiem zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo Budowlane, 4. brak dowodów przemawiających za prawidłowym dokonaniem pomiarów ogrodzenia, w związku z wykonaniem przez inwestorów nasypu i zmianą poziomu terenu od strony działki skarżącej, 5. powiązanie wykonania przez inwestorów nasypu i związaną z nim zmianą poziomu terenu z wykonaniem ogrodzenia, uznając, że ,,sprawa legalności podniesienia terenu działki nr [...] w Ł. oraz prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowej działki winna być wyjaśniona przez PINB w odrębnym postępowaniu administracyjnym". Dalej skarżąca omówiła kolejno wymienione wyżej zagadnienia argumentując, iż są nieuzasadnione, a organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. (np. wezwanie skarżącej do przedłożenia dowodów własności nieruchomości). Jej zdaniem brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów kognicja sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ograniczona jedynie do kontroli prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy postępowania, podobnie jak przepisy prawa materialnego pozostają poza zakresem oceny – na tym etapie postępowania sądowi wręcz nie wolno odnosić się do tych kwestii. W niniejszej sprawie organ II Instancji nakazał organowi I Instancji: precyzyjne określenie wysokości ogrodzenia, ustalenie czy budowa przedmiotowego obiektu była objęta obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, określenie której normie prawnej wymienionej w art. 50 ust. 1 Pb odpowiadają wykonane roboty budowlane, a także ustalenie, czy sporne roboty budowlane zrealizowane przez M. L. - S. mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (rozważenie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiedniej oceny technicznej lub ekspertyzy), a następnie podjęcie dalszych decyzji procesowych przewidzianych w treści art. 51 Pb, dostosowanych do poczynionych ustaleń faktycznych w relewantnym zakresie. Badając zatem spełnienie przez zaskarżoną decyzję przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., Sąd okoliczność tę zweryfikował pozytywnie. Szczególnie podkreślić należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę, jako rozwiązanie najsurowsze z przewidywanych przez ustawę prawo budowlane, zawsze powinna być traktowana jako ostateczność, a zatem powinna być wydawana wówczas, gdy z różnych względów nie ma innego sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ I Instancji nie prowadził żadnych ustaleń, czy sporne ogrodzenie może być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Błąd ten słusznie wytknął organ II instancji. Podobnie organ I Instancji nie ustalił, czy sporne ogrodzenie było objęte obowiązkiem zgłoszenia, a ustalenia dotyczące "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia" z akt sprawy przekonująco nie wynikają. Zakres koniecznego do pełnego wyjaśnienia sprawy postępowania dowodowego przekracza zatem kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. Wobec powyższego wniesiony sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.