III OSK 549/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1485/17 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1485/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z 14 lipca 2017 r., nr [.], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 2 maja 2016 r. T. D. wystąpił do Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku o wznowienie postępowania orzeczniczego, zakończonego ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku nr [...] z 10 grudnia 2013 r., z uwagi na fakt, iż przy wydawaniu tego orzeczenia dla celów orzeczniczych badanie przedmiotowe przeprowadzili lekarze Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku, tj.: lek. med. B. K., lek. med. M. P. oraz lek. med. A. W., którzy to nie posiadali ustawowych kompetencji do przeprowadzenia takich badań, a tym samym w wyniku tego uchybienia doszło do wydania opinii lekarskich przez osoby do tego nieupoważnione (por. zapis z badania z 10 grudnia 2013 r. ujęty w punkcie 13 i 14 ww. orzeczenia). W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. jego pełnomocnik dokonał wglądu do akt postępowania orzeczniczego zgromadzonego w teczce akt znajdujących się w siedzibie Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie i dostrzegł podstawy do wznowienia postępowania. Skarżący wskazał, że w chwili wydawania ww. orzeczenia przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, poz. 349; zwanego dalej "rozporządzeniem z 9 lipca 1991 r.") w § 25 ust.1 przewidywały, że o wydanym orzeczeniu przez komisję lekarską stronę zawiadamia przewodniczący tejże komisji lekarskiej, który czyni to poprzez doręczenie osobiście lub przesyłając treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. Takie też zawiadomienie zostało przesłane wnioskodawcy, które zostało podpisane przez przewodniczącego komisji lekarskiej lek. med. B. K. Skarżący doszedł do wniosku, że lekarze orzekający i badający go dla celów wydania ww. orzeczenia nie posiadali ustawowych kompetencji do przeprowadzenia takich badań, gdyż byli to lekarze specjalności medycznych ogólnych, a nie specjaliści. Postanowieniem nr [...] z 9 maja 2016 r., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r. poz.1822; zwanej dalej "ustawą o komisjach lekarskich"), Podlaska Rejonowa Komisja Lekarska MSW w Białymstoku odmówiła wznowienia postępowania orzeczniczego w sprawie zakończonej orzeczeniem nr [...] z 10 grudnia 2013 r. Postanowienie to zostało podpisane przez Przewodniczącego Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku lek. med. B. K. W uzasadnieniu postanowienia wskazała, że orzeczeniem z 10 grudnia 2013 r. Wojewódzka Komisja zaliczyła T. D. do trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą w Policji na 3 lata. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie zatwierdziła powyższe orzeczenie. Zdaniem organu skarżący był badany przez lekarzy orzeczników, a nie przypadkowych lekarzy bez kompetencji. Postanowieniem nr [...] z 24 czerwca 2016 r., Centralna Komisja Lekarska MSW utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej w Białymstoku z 9 maja 2016 r., wskazując, że aby postępowanie administracyjne mogło zostać wznowione muszą być spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania nie zawiera natomiast żadnej podstawy wznowieniowej. Nadto podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem strona musi udowodnić kiedy, tj. w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem wskazanego przepisami prawa terminu. Poza tym Centralna Komisja podniosła, że rozporządzenie z 9 lipca 1991 r. nie zawierało regulacji dotyczącej określenia specjalizacji lekarzy w konkretnych sprawach. W postępowaniu toczącym się przed Wojewódzką Komisją Lekarską orzekali m. in. lekarz specjalista chirurg oraz specjalista chorób wewnętrznych. Centralna Komisja Lekarska nie ma podstaw do kwestionowania kompetencji lekarzy orzeczników. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi T. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1404/16, skargę uwzględnił i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Białymstoku z 9 maja 2016 r. Sąd ten wskazał, że postanowienie Rejonowej Komisji z 9 maja 2016 r. zostało wydane przez Przewodniczącego tej Komisji jednoosobowo, a zatem nie przez Komisję, a to oznacza, że postanowienie to zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie i jako takie obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowieniem z 30 maja 2017 r., nr [...], wydanym podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska podległa Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku T. D. z 2 maja 2016 r., odmówiła wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z 10 grudnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu podała, że jako podstawę wznowienia postępowania orzeczniczego skarżący wskazał, że w trakcie orzekania przez Wojewódzką Komisją Lekarską T. D. został zbadany przez lekarzy niemających do tego ustawowych kompetencji – "lekarzy specjalności medycznych ogólnych - nie specjalistów". Organ podał, że orzeczenie z 10 grudnia 2013 r. zostało wydane pod rządami rozporządzenia z 9 lipca 1991 r. i że żaden z przepisów tego rozporządzenia nie zawierał regulacji dotyczącej określenia specjalizacji lekarzy orzekających w konkretnych sprawach. W postępowaniu toczącym się przed Wojewódzką Komisją Lekarską orzekali m. in. lekarz specjalista chirurg oraz specjalista chorób wewnętrznych, wobec których brak podstaw do zakwestionowania kompetencji jako lekarzy orzekających w sprawie T. D. Poza tym skarżący nie podał we wniosku o wznowienie postępowania, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Dlatego też Komisja uznała, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Ponadto organ podał, że z dniem 1 lipca 2015 r. została zlikwidowana Wojewódzka Komisja Lekarska w Białymstoku. Sprawy prowadzone przez wojewódzkie komisje lekarskie prowadzą w dalszym ciągu rejonowe komisje lekarskie (art. 68 ust. 3 ustawy o komisjach lekarskich). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. D. zarzucając mu naruszenie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3) w zw. z art. 24 § 1 pkt 4) i 5) i nast. k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania orzeczniczego zakończonego ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku, gdy z ustalonych okoliczności w sprawie wynika wprost, że przy wydaniu orzeczenia z 10 grudnia 2013 r. udział brali lekarze orzecznicy, którzy powinni zostać wyłączeni od orzekania, ponieważ występowali w tej sprawie w roli biegłych. Wskazał, że zgodnie z nowelizacją przepisów dotyczących właściwości, trybu i sposobu w jaki powinny przeprowadzać postępowanie orzecznicze komisje podległe ministrowi właściwemu spraw wewnętrznych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy k.p.a. Lekarze orzecznicy, wydający w oparciu o własne badanie opinie o stanie jego zdrowia oraz niezdolności do służby (lek. med. B. K. - specjalista chirurg; lek. med. M. P. - specjalista internista – diabetolog; lek. med. A. W. - specjalista chirurg) winni zostać wyłączeni z mocy ustawy. Jego zdaniem wyniki tychże badań stanowią dowód w sprawie w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Nadto podniósł, że w piśmie z 2 maja 2016 r. wskazał, że dopiero 29 kwietnia 2016 r. jego pełnomocnik, dokonując wglądu w akta postępowania orzeczniczego, złożył wniosek o sporządzenie kopii wybranych przez siebie dokumentów, w tym m.in. uzyskał kopie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku Nr [...] z 10 grudnia 2013 r. Wcześniej uzyskał jedynie zawiadomienie, a nie orzeczenie. Zatem dopiero po analizie orzeczenia mógł zauważyć, że przy wydawaniu ww. orzeczenia badanie przeprowadzili lekarze Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku, podlegający wyłączeniu z mocy prawa. Postanowieniem z 14 lipca 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, Centralna Komisja Lekarska utrzymała w mocy postanowienie Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z 30 maja 2017 r. W uzasadnieniu wskazała, że z orzeczenia z 10 grudnia 2013 r. wynika (pkt 11), że T. D., oprócz zgłoszonego nadużywania alkoholu, nie podawał żadnych skarg (dolegliwości) związanych ze stanem zdrowia. Wobec powyższego, jedyne schorzenie stwierdzone u niego (uzależnienie od alkoholu) zostało rozpoznane na podstawie zaświadczenia specjalisty psychiatry Z. S. (zaświadczenie z 29 listopada 2013 r., SPZOZ w S., Poradnia Leczenia Uzależnionych). Zatem powyższe schorzenie nie zostało rozpoznane jedynie na skutek badania przez lekarzy orzeczników. Ponadto organ podał, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z 10 grudnia 2013 r. zostało wydane pod rządami rozporządzenia z 9 lipca 1991 r., zgodnie z którym, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniały, na podstawie badań lekarskich, zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz funkcjonariuszy do pełnienia służby. Komisje lekarskie były właściwe także w zakresie badań i wydawania orzeczeń w sprawach dotyczących określenia zdolności do służby kandydatów i funkcjonariuszy. Wobec powyższego, w ocenie Centralnej Komisji, lekarze orzecznicy mieli prawo i obowiązek przeprowadzić przedmiotowe badanie T. D. (m. in. wzrost, waga, ciśnienie krwi, ocena stanu przedmiotowego, wywiad). Dlatego też organ uznał, że mając na uwadze stan faktyczny sprawy, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu podniesionego w zażaleniu w zakresie naruszenia przez ówczesną Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w Białymstoku art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Zarzucił w niej organowi naruszenie: 1. art. 153 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1404/16, w zakresie rozumienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które przy ponownym orzekaniu w sprawie z wniosku T. D. były obowiązujące dla organów orzekających w niniejszej sprawie; 2. art. 138 § 1 pkt 1 i nast. k.p.a. w zw. z art. 4 i nast. ustawy o komisjach lekarskich poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Mazowieckiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z 30 maja 2017 r., pomimo istnienia przesłanek faktycznych i prawnych do jego uchylenia w całości; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z 9 maja 2016 r., pomimo tego, że przy jego wydaniu brał udział i podpisał je przewodniczący Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej w Białymstoku lek. med. B. K., który brał udział przy wydaniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku Nr [...] z 10 grudnia 2013 r. — również jako przewodniczący składu komisji lekarskiej, a także orzekał w tej sprawie - jako biegły w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku Nr [...] z 10 grudnia 2013 r., pomimo tego, że przy wydaniu ww. orzeczenia brał udział i podpisał je przewodniczący Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku lek. med. B. K., lek. med. M. P. oraz lek. med. A. W., którzy występowali również jako biegli w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w jego ocenie, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1404/16, uwzględnił skargę T. D., stwierdzając nieważność postanowienia organów obu instancji i wskazał, że w niniejszej sprawie postanowienie Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z 9 maja 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem nr [...] z 10 grudnia 2013 r. wydane zostało przez Przewodniczącego tej Komisji jednoosobowo, co oznacza, że postanowienie to zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie i jako takie obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego ww. Sąd podzielił także zarzut skarżącego, że w postępowaniu przed Podlaską Rejonową Komisją Lekarską w Białymstoku, rozpoznającą wniosek skarżącego o wznowienie postępowania orzeczniczego, doszło również do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie to polegało na wydaniu postanowienia z 9 maja 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania orzeczniczego przez osobę, która brała wcześniej udział w wydaniu orzeczenia z 10 grudnia 2013 r., objętego wnioskiem o wznowienie postępowania. Biorąc te okoliczności pod uwagę Sąd stwierdził, że członek komisji lekarskiej, który brał udział w wydaniu orzeczenia z 10 grudnia 2013 r., podlegał wyłączeniu od rozpoznania wniosku T. D. o wznowienie postępowania, zakończonego tym orzeczeniem. Wydanie postanowienia z 9 maja 2016 r. przez lek. med. B. K., który brał udział w wydaniu orzeczenia z 10 grudnia 2013 r., stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolując legalność zaskarżonego obecnie postanowienia, w warunkach związania, zarówno organu jak i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r., uznał, iż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Stwierdził, że Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Sąd ten wskazał, że Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z 2 maja 2016 r., postanowieniem z 30 maja 2017 r. zastosowała się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1404/16. Zarówno bowiem Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska, jak i Centralna Komisja Lekarska orzekały w składach trzyosobowych, a zatem zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich. Ponadto komisje te, orzekając ponownie w sprawie, nie naruszyły również przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie brali udziału lekarze orzecznicy, którzy orzekali w sprawie zakończonej orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z 10 grudnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji nie uznał zarzutu skargi, że lekarz orzecznik, który brał udział w wydaniu orzeczenia nr [...] z 10 grudnia 2013 r., działał jednocześnie w charakterze biegłego w tej sprawie, co stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania. Wnioski zawarte w pkt 13 i 14 orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z 10 grudnia 2013 r. zawierają bowiem informacje na temat wagi, wzrostu i ciśnienia krwi (pkt 13) oraz opis stanu przedmiotowego (pkt 14), które zostają ustalone na podstawie badania własnego komisji, do którego komisja była uprawniona i zobowiązana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Nadto, jak wynika z akt sprawy i z orzeczenia z 10 grudnia 2013 r. (pkt 11), skarżący oprócz zgłoszonego nadużywania alkoholu, nie wskazywał na żadne inne dolegliwości, związane ze stanem zdrowia. A zatem zasadnie organ uznał, że jedyne schorzenie stwierdzone u skarżącego to uzależnienie od alkoholu. Jak wynika również z akt sprawy, schorzenie to zostało rozpoznane na podstawie zaświadczenia specjalisty psychiatry Z. S. (zaświadczenie z 29 listopada 2013 r., SPZOZ w S., Poradnia Leczenia Uzależnionych). Powyższe schorzenie nie zostało więc rozpoznane jedynie na skutek badania przez lekarzy orzeczników. Sąd ten wskazał, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z 10 grudnia 2013 r. zostało wydane pod rządami rozporządzenia z 9 lipca 1991 r., a żaden z przepisów tego rozporządzenia nie zawierał regulacji dotyczącej określenia specjalizacji lekarzy w konkretnych sprawach. W postępowaniu toczącym się przed Wojewódzką Komisją Lekarską w sprawie T. D. orzekali m. in. lekarz specjalista chirurg oraz specjalista chorób wewnętrznych, którzy byli uprawnieni i zobowiązani do wydania orzeczenia nr [...] z 10 grudnia 2013 r. Zgodnie z przepisami rozporządzenia z 1991 r. komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniały, na podstawie badań lekarskich, zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz funkcjonariuszy do pełnienia służby. Komisje lekarskie były właściwe także w zakresie badań i wydawania orzeczeń w sprawach dotyczących określenia zdolności do służby kandydatów i funkcjonariuszy. Wobec powyższego, w ocenie tego Sądu, lekarze orzecznicy mieli prawo i obowiązek przeprowadzić przedmiotowe badanie T. D. (m. in. wzrost, waga, ciśnienie krwi, ocena stanu przedmiotowego, wywiad). Dlatego też, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, brak jest w ocenie Sądu pierwszej instancji podstaw do uwzględnienia zarzutu w zakresie naruszenia przez ówczesną Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w Białymstoku art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zbadanie zasadności rozstrzygnięcia komisji, to Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. dotyczącymi wznowienia postępowania. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia, enumeratywnie wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie wniesione zostało z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 w zw. art. 145 k.p.a. ma miejsce wtedy, kiedy z okoliczności prawnych i faktycznych jasno i bezsprzecznie wynika, bez konieczności prowadzenia ustaleń materialnoprawnych i zarazem merytorycznych, że wniosek o wszczęcie postępowania nie jest oparty o przesłankę, o której stanowi art. 145 k.p.a., albo że wniosek jest złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. W związku z tym, na wstępie postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji powinien uczynić jednoznaczne ustalenia w przedmiocie przesłanki wznowienia, na którą powołuje się wnioskodawca, w sensie jej określenia, sprecyzowania, (a nie badania, czy występuje), gdyż jest to istotne dla fazy wstępnej postępowania. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie sposób w przedmiotowej sprawie przyjąć, że skarżący wskazał na istnienie jakichkolwiek przesłanek do wznowienia postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art 24 § 1 pkt 5) i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183 i 1195) oraz w zw. z § 12 ust. 1 i nast. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie obowiązujący w ówczesnym czasie przepis § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia pozwalał członkom komisji lekarskiej na przeprowadzenie osobistego badania orzekanego, a tym samym przeprowadzone przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w Białymstoku badania orzekanego T. D. nie sposób jest uznać za "opinię biegłych" w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., w konsekwencji oddalenie skargi, gdy tymczasem przewidziana w uchylonym obecnie rozporządzeniu możliwość przeprowadzania badań lekarskich przez członków komisji lekarskiej pozostaje w sprzeczności z aktem wyższej rangi, jakim są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt. 4) k.p.a., a tym samym celowym było skorzystanie przez orzekający w niniejszej sprawie skład sędziowski z dyspozycji art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego że sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są związani tylko Konstytucją oraz ustawami i w konsekwencji uznać, że akt prawny podustawowy, (np. rozporządzenie) jest niezgodny z ustawą (k.p.a.), co doprowadziłoby do pominięcia przepisu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - odmawiając tym samym jego zastosowania - por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 277/08 (prawomocny), wydany na kanwie sprawy dotyczącej orzekania o zdolności do służby wojskowej żołnierzy zawodowych; 2) art 145 § 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art 187 ust 1 i art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez niedokonanie gruntownej analizy sprawy na tle niezgodności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. - w części dotyczącej prawa członków komisji do przeprowadzenia osobistego badania orzekanego i jednocześnie wydania orzeczenia (decyzji) przez tych samych członków komisji lekarskiej, a którzy to w sprawie de facto występowali w roli lekarzy biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a która to część przepisu pozostaje w sprzeczności z art. 24 § 1 pkt. 4) k.p.a. - czyli przepisem aktu prawnego wyższej rangi - por. ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 169/09. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 4 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe, ponieważ nie wszystkie strony wyraziły zgodę na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, o czym strony zostały zawiadomione. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie wnioskiem z 2 maja 2016 r. skarżący wystąpił do Podlaskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku o wznowienie postępowania orzeczniczego zakończonego ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku nr [...] z 10 grudnia 2013 r., z uwagi na fakt, że przy wydawaniu tego orzeczenia dla celów orzeczniczych badanie przeprowadzili wskazani we wniosku lekarze tej komisji, którzy zdaniem skarżącego nie posiadali ustawowych kompetencji do przeprowadzenia takich badań, a tym samym w wyniku tego uchybienia doszło do wydania opinii lekarskich przez osoby do tego nieupoważnione. Postanowieniem z 30 maja 2017 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, organ pierwszej instancji odmówił wznowienia ww. postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że skarżący nie podał we wniosku żadnej podstawy wznowieniowej, jak też podany przez niego stan faktyczny nie daje podstaw do zakwalifikowania tego wniosku do żadnej z podstaw wznowieniowych. Dodatkowo skarżący nie wskazał we wniosku, kiedy dowiedział się o podstawie wznowienia. Zaskarżonym postanowieniem z 14 lipca 2017 r. Centralna Komisja Lekarska utrzymała w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie brak jest podstaw do uznania (co podniesiono w zażaleniu), że lekarze orzecznicy wydający orzeczenie winni być wyłączeni od orzekania w sprawie – w tym kontekście Komisja przeanalizowała przepisy rozporządzenia z 9 lipca 1991 r., dochodząc do wniosku, że lekarze orzecznicy mieli prawo przeprowadzić badanie skarżącego w zakresie wagi, wzrostu itp. Rozpoznając skargę skarżącego na powyższą decyzję Sąd pierwszej instancji również dokonał analizy rozporządzenia z 9 lipca 1991 r. w kontekście art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., stwierdzając, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w zakresie naruszenia ww. przepisów przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w Białymstoku z 10 grudnia 2013 r. W konkluzji Sąd ten zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie sposób w przedmiotowej sprawie przyjąć, że skarżący wskazał na istnienie jakichkolwiek przesłanek do wznowienia postępowania, a więc w sprawie organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Ponowne przytoczenie okoliczności niniejszej sprawy było konieczne, bowiem z okoliczności tych wynika jej istota, która sprowadza się do oceny prawidłowości wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z 30 maja 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, oraz prawidłowości utrzymania tego postanowienia przez organ drugiej instancji postanowieniem z 14 lipca 2017 r. Zwrócić należy uwagę, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w trybie wznowienia postępowania, które jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Tryb ten stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (w niniejszej sprawie – orzeczeniem komisji lekarskiej) ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia enumeratywnie wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie wniesione zostało z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Następnie organ winien wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) lub odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) - w zależności od rezultatu sprawdzenia przesłanek formalnych. W świetle art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie czy zachodzą podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Tak więc czynności związane z merytoryczną oceną wniosku następują dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w fazie wstępnej wznowienia postępowania. Dotyczy ono zatem tylko tego pierwszego etapu, w którym następuje jedynie formalna ocena złożonego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. oraz w zw. z § 12 ust. 1 i nast. rozporządzenia z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, poz. 349; zwanego dalej "rozporządzeniem z 9 lipca 1991 r."). W zarzucie tym odwołał się również do art. 84 § 1 k.p.a. i art. 178 Konstytucji RP (pierwszy zarzut skargi kasacyjnej). Z uzasadnienia ww. zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie usiłował wykazać, że w przedmiotowej sprawie były merytoryczne podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z 10 grudnia 2013 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie, tak jak to już wyżej wskazano, zostało wydane w fazie wstępnej wznowienia postępowania. Dotyczy ono zatem tylko tego wstępnego etapu, w którym następuje jedynie formalna ocena złożonego wniosku o wznowienie postępowania, nie zaś merytoryczna ocena konkretnej przesłanki wznowieniowej. Badanie przesłanki wznowienia może bowiem mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie powinien więc wdawać się w polemikę ze stanowiskiem organów oraz Sądu pierwszej instancji dotyczącą uprawnień członków komisji lekarskiej przewidzianych w rozporządzeniu z 9 lipca 1991 r., tak jak to czyni w ramach omawianego zarzutu, lecz wykazać, że jego wniosek z 2 maja 2016 r. o wznowienie postępowania orzeczniczego spełnia wymagania formalne przewidziane w k.p.a., a organ bezzasadnie odmówił jego merytorycznej oceny. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 187 ust. 1 i art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez niedokonanie gruntownej analizy sprawy na tle niezgodności § 12 ust. 1 rozporządzenia z 9 lipca 1991 r. z przepisami wyższej rangi. Stwierdzić należy, że podobnie w przypadku tego zarzutu autor skargi kasacyjnej minął się z istotą sprawy. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika bowiem, że pominięcie przepisów ww. rozporządzenia z 9 lipca 1991 r. przez Sąd miałoby prowadzić do stwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie jednej z przesłanek wznowienia postępowania – skarżący kasacyjnie usiłuje więc wykazać, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa wznowieniowa postępowania orzeczniczego. Tymczasem swoje twierdzenia powinien skoncentrować na wykazaniu, że jego wniosek o wznowienie tego postępowania, wbrew twierdzeniom organów i Sądu pierwszej instancji, spełniał wymagania formalne przewidziane w k.p.a. Podkreślić jeszcze raz należy, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem badania nie było to, czy w sprawie faktycznie występowała przesłanka do wznowienia postępowania orzeczniczego, ale to czy wniosek skarżącego o wznowienie z 2 maja 2016 r. na taką przesłankę się powoływał. Kluczowym dla powyższych rozważań jest fakt, że autor skargi kasacyjnej nie postawił w skardze kasacyjnej stosownego zarzutu naruszenia przepisów, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia – art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich. Powyższych przepisów nie sposób też doszukać się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jest to o tyle istotne, że tak jak wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej winny być jednoznaczne. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14; cbois). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty postawione w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie pozwoliły na merytoryczne odniesienie się przez Sąd do istoty niniejszej sprawy, a więc prawidłowości wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku nr [...] z 10 grudnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. W tej sytuacji podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.