II SAB/Bk 75/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Z. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do wydania decyzji - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a.od Wójta Gminy Z. na rzecz strony skarżącej - E. Sp. z o.o. w M. kwotę 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz strony skarżącej - E. Sp. z o.o. w M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] listopada 2021 r. E. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca") złożyła w Urzędzie Gminy Z. wniosek o ustalenie warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budynku socjalnego w zabudowie produkcyjno-usługowej na działce o numerze [...], położonej w obrębie ewidencyjnym C., gm. Z. Powyższy wniosek skarżąca zmieniła w dniu [...] grudnia 2021 r. i uzupełniła ponownie w dniu [...] grudnia 2021 r. (po wezwaniu do uzupełnienia wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r.). Po rozpatrzeniu wniosku o ustaleniu warunków zabudowy, przeprowadzeniu analizy, wizji w terenie, Wójt Gminy Z. decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...]odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, uznając że warunkiem nadrzędnym w procedurze ustalania warunków zabudowy jest wynikający z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zachowania ładu przestrzennego. Po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2022 r. nr [...]uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Spółka po raz kolejny uzupełniła wniosek w dniu [...] kwietnia 2022 r. W związku z wnioskami mieszkańców wsi C., B. oraz Z. zgłaszanymi ustnie, [...] maja 2022 r. Wójt Gminy Z. przedstawił Komisji Finansów i Rozwoju Gospodarczego wniosek o podjęcie przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. (działka nr [...]). Rada Gminy Z. [...] maja 2022 r. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. (działka nr [...]). Postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...]Wójt Gminy Z. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...]uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, gdyż organ I instancji nie określił do jakiego czasu zawiesza prowadzone postępowanie oraz podniósł, iż od dnia złożenia wniosku ([...] listopada 2021 r.) nie jest realne aby do [...] sierpnia 2022 r. (9 miesięczny termin) prace planistyczne zostały zakończone, tj. w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie i dlatego też skorzystanie przez Wójta Gminy Z. z instytucji zawieszenia było nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Dodatkowo Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr[...] po rozpatrzeniu ponaglenia Spółki na przewlekle prowadzenie postępowania uznało ponaglenie za uzasadnione i zobowiązało Wójta Gminy Z. do zakończenia postępowania i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie do [...] lipca 2022 r. oraz stwierdziło, ze przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...]Wójt Gminy Z. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...]uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W dniu [...]lipca 2022 r. wpłynęła skarga Spółki na ww. uchwałę Rady Gminy Z. z [...] maja 2022 r. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że korzystanie przez organ gminy z władztwa planistycznego różni się od kształtowania zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno – budowlanym. W dniu [...] lipca 2022 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem do Wójta Gminy Z. o wyłączenie pracownika Urzędu Gminy Z. – E. D. od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie wskazując, że mieszka w miejscowości B., która jest oddalona od planowanej inwestycji o ok. 1 km, co stanowi okoliczność, która wpływa na bezstronność w postępowaniu prowadzonym na wniosek Spółki. Ponadto Spółka uważała, że pracownik naruszyła zasadę równości (równego traktowania) oraz zasadę szybkości postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. Wójt Gminy Z. odmówił wyłączenia ww. pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Kolejny wniosek o wyłączenie pracownika o podobnej treści jak poprzedni wpłynął w dniu [...] sierpnia 2022 r. Natomiast [...] sierpnia 2022 r. wpłynęło ponaglenie Spółki na przewlekłość Wójta Gminy Z.do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zawiadomieniem z [...] lipca 2022 r. w oparciu o art. 36 k.p.a. Wójt Gminy Z. wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 września 2022 r Pismem z 4 sierpnia 2022 r. Spółka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy Z. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budynku socjalnego w zabudowie produkcyjno-usługowej na działce o numerze [...], położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina Z. Jednocześnie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Mając na względzie wskazane zarzuty, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2 p.p.s.a. wniosła o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy Z. do wydania decyzji, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów należy zauważyć, że skarga została wniesiona na przewlekłość prowadzonego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, iż zakres przedmiotowy przewlekłości postępowania jest zasadniczo szerszy niż pojęcie bezczynności organu. O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas. Kontrola sprawności toku postępowania przeprowadzana przez sąd administracyjny w celu zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. musi obejmować zatem również ocenę przeprowadzanych działań organu. Odróżniając te dwie postacie niesprawności postępowania prowadzonego przez organ, należy zauważyć, że obie skargi - zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość - zmierzają do osiągnięcia podobnego rezultatu. Tożsamość środków, jakie może wykorzystać sąd administracyjny w ramach skarg na bezczynność i przewlekłość powoduje, że bez względu na oznaczenie przez stronę skargi i podniesienia w niej zarzutów bezczynności lub przewlekłości, bądź obu tych stanów zamiennie czy też łącznie, sąd administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, w każdym przypadku ocenia postępowanie z punktu widzenia prawidłowości toku podejmowanych czynności, ich celowości, czasu jego trwania, kontroluje czy organ pozostaje w bezczynności czy też postępowanie prowadzone jest przewlekle ponad wymagany dla wyjaśnienia sprawy okres. Podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczone, że w jednym postępowaniu organ dopuści się też obu form opieszałości. W przypadku zastosowania środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. na skutek wniesionej skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania z punktu widzenia interesów strony nie ma istotnego znaczenia czy sąd administracyjny określoną wadliwość organu prawidłowo przyporządkował do bezczynności czy przewlekłości. Nie zwalnia to oczywiście sądu administracyjnego z konieczności badania sprawy pod kątem obydwu rodzajów opieszałości organu w prowadzeniu sprawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie orzeczeń CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 u.p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13). W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem skarżący przed jej wniesieniem skierował do organu wyższego stopnia ponaglenie. W wyniku tego ponaglenia SKO w Ł. zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] lipca 2022 r., czego organ nie uczynił. Co więcej organ ponownie zawiesił postępowanie, chociaż wcześniejsze zawieszenie postępowania przez organ, bazujące na tych samych podstawach prawnych, zostało przez SKO uchylone. SKO odniosło się także do przewlekłości stwierdzając, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przychyla się do wyrażonego stanowiska SKO. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że organ działał w sposób celowy i przemyślany chcąc doprowadzić do niezałatwienia lub przynajmniej znacznego przeciągnięcia sprawy. Takie działanie organu musi się spotkać ze sprzeciwem. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał Skarżącej kwotę 1000 zł od organu. . Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza także, że bezczynność organu miała charakter rażący. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). Również w pkt 2 sentencji WSA w Białymstoku stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, rażąco naruszając prawo. Opisany wyżej ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie było prowadzone opieszale, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Organ, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., zasądzając od organu uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi oraz przyznając koszty zastępstwa procesowego..