I OSK 2067/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1697/20 w sprawie ze skargi A.S na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/20 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie: 1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami adrninistracyjnyrni (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., powoływanej też jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2020 r., poz. 256 t.j., powoływanej jako k.p.a.), w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. RP Nr 46, poz. 339) w związku z art 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia J. S. i innych osób w miejscowości L. wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. pomimo tego, że jest ogólny, to sam w sobie nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., b) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416) poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż nie stanowiło rażącego naruszenia § 1 tego rozporządzenia nie zastosowanie go przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., w sytuacji gdy przywołane w orzeczeniu Prezydium przepisy nie wymieniały przepisów w/w rozporządzenia z dnia 16 września 1950r., c) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. RP Nr 46, poz. 339) poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. RP Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 z pózn. zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416), w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., b) niezastosowanie art. 170 p.p.s.a. w sytuacji gdy wobec skarżonego orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 775/09 stwierdził już nieważność tego orzeczenia odnośnie innej osoby objętej tym orzeczeniem i w związku z tym przy ocenie tego samego orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. odnośnie innych osób objętych tym orzeczeniem, nie można już przyjmować odmiennych twierdzeń co do jego zgodności z prawem. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż Skarżący zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a. gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te jednak okazały się nieskuteczne, a ich skonstruowanie nie do końca poprawne. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej pomieścił wszystkie przepisy, które kwestionował nie zważając na to, iż wskazane normy wynikowe, których naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji wzajemnie się wykluczają. Na wstępie zaznaczyć należy, że kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. dotyczyło przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi L., gromada [...], powiat [...] o ogólnym obszarze [...] ha, stanowiących własność osób w nim wymienionych. W punkcie 1b pod pozycją 25 wymieniono J. S., którego grunty i zagrodę przejęto z powodu opuszczenia gospodarstwa w związku z akcją przesiedlenia na Ziemie Zachodnie i przebywania w nieznanym miejscu pobytu, powołując w podstawie prawnej art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz. 339). Z orzeczenia tego wynika, że przejęciu podlegał budynek mieszkalny wraz z gospodarstwem. Wykaz hipoteczny lwh 509 i lwh 510 wskazywał, że grunty stanowiące własność J. S. miały charakter rolniczy i sklasyfikowane zostały jako rola, las, pastwisko. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż badane orzeczenie identyfikowało przedmiot przejęcia, którym było gospodarstwo rolne stanowiące uprzednio własność J. S. położone w miejscowości L. powiat [...] który to powiat wchodził w skład pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R. P. z 1937r. Nr 11, poz. 83), wobec tego przesłanka lokalizacyjna została spełniona. Podobnie jak przesłanka braku faktycznego władania przez właściciela przejętą nieruchomością, bowiem właściciel od 1950 r. do chwili śmierci w 1981 r. zameldowany był na pobyt stały w R., co nie było sporne. Zrealizowany więc został wymóg z art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Słusznie więc Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że orzeczenie będące przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia nieruchomość J. S. nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Nie sposób natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia pozostałych przepisów dekretu art. 2, 3 i 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem każdy z powołanych artykułów dekretu składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie wskazuje jaki konkretnie przepis i w jakim zakresie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast, zarzucana ogólnikowość sentencji orzeczenia z dnia 5 października 1956 r. trafnie została przez WSA zweryfikowana jako niepowodująca jego nieważności. Sąd Wojewódzki stwierdzając naruszenie art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem słusznie uznał, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co do zasady, przepisem który może być rażąco naruszony jest przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia będące podstawą stwierdzenia nieważności są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania. Artykuł 75 cyt. rozporządzenia ma charakter procesowy. Zgodnie z jego treścią, zawartą w ust. 1, każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Jest to wzorzec prawidłowo zbudowanej decyzji administracyjnej. Kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenie zawiera osnowę i nie budzi wątpliwości, jakie skutki i wobec których nieruchomości wywiera. Identyfikacja tych nieruchomości następuje poprzez odwołanie się do ich położenia oraz osoby właściciela. Wskazuje też na podstawę prawną rozstrzygnięcia, zawiera oznaczenie, datę, podpis osoby działającej w imieniu Prezydium P.R.N. oraz pouczenie o trybie i terminie zaskarżenia. Tym samym, zarzut sformułowany jako naruszenie prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. w zw. z art 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jest nieusprawiedliony. Słusznie też WSA ocenił, iż w sprawie nie miał zastosowania § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Przepis ten stanowił, że w razie zatarcia granic przejmowanej nieruchomości w orzeczeniu określa się ją przez opis granic zespołów gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż nie było podstaw do przyjęcia, by w chwili wydawania orzeczenia granice nieruchomości były zatarte. Nie wynikało to, ani z treści kwestionowanego orzeczenia, ani z innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie też nie wskazuje, jakie konkretnie okoliczności, czy dokumenty uzasadniają konieczność zastosowania tego przepisu. Nie było zatem potrzeby, aby w orzeczeniu opisywać granice przejmowanego zespołu gruntów lub wymieniać nieruchomości, które bezpośrednio otaczały ten zespół gruntów. Wobec tego, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. nie załugiwał na uwzględnienie. Zwłaszcza, że przedmiot orzeczenia został skonkretyzowany w sposób umożliwiający jego identyfikację, o czym była mowa wyżej. Orzeczenie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego i na jego podstawie Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej, a więc nadawało się do wykonania, stąd też nieusprawiedliwiony był zarzut sformułowany jako naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. poprzez błędną odmowę jego zastosowania. W istocie, sposród powołanych w ramach tego zarzutu przepisów dekretu jedynie art. 4 ust. 1 dotyczył zarzucanej materii, stanowiąc że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów na wniosek powiatowej władzy administracji ogólnej przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego, że żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odniósł skutku, nie można w okolicznościach tej sprawy uznać za trafne zarzutów naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. nie mógł naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż nie stwierdził naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia z 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. , gdyż ani sąd, ani organ administracji, nie były związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 775/09, aprobującym rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność orzeczenia PPRN w G. z [...] października 1956 r., ale w części dotyczącej innego właściciela i innej nieruchomości. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zaistnienie związania, o jakim mowa w tym przepisie dotyczy sytuacji, gdy w konkretnym postępowaniu oprócz tego, że zastosowanie znajdują te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, to powinna występować w obu sprawach tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. W sprawie niniejszej występują inne strony aniżeli w sprawie I OSK 775/09 zakończonej prawomocnym wyrokiem. Ponadto, sprawy te dotyczą innych nieruchomości, a w stosunku do każdej z nieruchomości objętej orzeczeniem z 5 października 1956 r. wystąpiły przesłanki indywidualizujące je. Słuszna więc jest konstatacja Sądu I instancji, iż brak było podstaw do stwierdzenia, by rozstrzygnięcie zapadłe co do jednej z nieruchomości objętej orzeczeniem nacjonalizacyjnym wiążące było w stosunku do innych nieruchomości objętych tym samym orzeczeniem. Okoliczności przejęcia na własność państwa poszczególnych nieruchomości należało więc badać indywidualnie, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie prawidłowo uczynił. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 204 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę albo przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną przez A. S., to w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej od tego wyroku, żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przysługiwało organowi od strony wnoszącej skargę kasacyjną, uprawnienia takiego nie miał natomiast uczestnik postępowania.