I SAB/Wa 222/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE J. P. pismem z 11 maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnych dotyczących nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa prawa własności nieruchomości stanowiących lasy położone w miejscowościach P., Z., M., O., C.. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w określonym przez Sąd terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania wskazując, że wnioskiem z 10 września 2021 r. zwrócił się do Ministra Klimatu i Środowiska o stwierdzenie nieważności (z uwagi na rażące naruszenie prawa) wydanych przez Wojewodę [...] decyzji administracyjnych (tzw. decyzji komunalizacyjnych) w przedmiocie nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa prawa własności wyraźnie oznaczonych nieruchomości. Skarżący wymienił parcele, których dotyczył jego wniosek podkreślając, że były one przedmiotem postępowań toczących się przed Wojewodą [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nie podpadały one pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 4, poz. 13 ze zm.). Skarżący zaznaczył, że pismem z 29 września 2021 r. organ wezwał go do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie decyzji, których stwierdzenia nieważności się domaga, tj. jednoznacznego określenia decyzji w sposób umożliwiający ich identyfikację - oznaczenie organu, który je wydał, datę wydania decyzji, numer i przedmiot decyzji, w terminie 7 dni, pod rygorem z art. 64 § 2 kpa, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 11 października 2021 r. skarżący wskazał m.in., że treść żądania wniosku została szczegółowo określona, w sposób niepozostawiający wątpliwości co do przedmiotu tego postępowania. Natomiast zgodnie z regułami określonymi w art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia danych pozwalających na identyfikację konkretnych decyzji, których dotyczy żądanie wniosku. Tym samym wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 63 kpa, w tym wyraźnego sformułowania żądania i nie wymaga uzupełnienia. Minister Klimatu i Środowiska zawiadomieniem z 29 października 2021 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z nieusunięciem braków formalnych w wyznaczonym przez organ terminie. W tej sytuacji wobec bezczynności organu J. P. wniósł ponaglenie, które uznane zostało za nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska jest wadliwe. Nie ulega wątpliwości, że żądanie wniosku zostało ukształtowane w sposób precyzyjny, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących dokładnie wskazanych nieruchomości. Zakres żądania wniosku został wyraźnie oznaczony, a sam wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 63 § 2 kpa. W takiej zaś sytuacji organ jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku. Na potwierdzenie stanowiska skarżący przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że organ bezpodstawnie zażądał usunięcia braków formalnych wniosku, w konsekwencji czego bezpodstawne jest również pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze, działania podjęte na skutek wniosku z 10 września 2021 r. były prawidłowe. Zdaniem Ministra wniosek z 10 września 2021 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania, gdyż zawierał braki formalne, które nie zostały uzupełnione w zakreślonym przez organ terminie. Wniosek zawierał brak formalny w zakresie określenia żądania polegający na braku wskazania decyzji, której/których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do trybów nadzwyczajnych i podaniom zawierającym wnioski o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych ustawodawca stawia wyższe wymagania. Immanentną częścią żądania w podaniu o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest oznaczenie decyzji, stwierdzenia nieważności, której ma dotyczyć postępowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy wobec faktu, że w treści wniosku z 10 września 2021 r. nie wskazano jakiej/jakich decyzji on dotyczy, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia tego braku poprzez wskazanie decyzji, której/których stwierdzenia nieważności się domaga. W wezwaniu z 29 września 2021 r. organ podał pomocniczo elementy, których podanie w sposób niebudzący wątpliwości pozwoli oznaczyć decyzje/decyzję. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nie podał żadnych danych, które pozwoliłyby w sposób niewątpliwy skonkretyzować przedmiot postępowania. Minister zaznaczył ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest właściwe do poszukiwania informacji o ewentualnie wydanych decyzjach. Ramy takiego postępowania od początku powinny być ściśle określone przez wnioskodawcę. Przed złożeniem podania, które ma zainicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawca w pierwszej kolejności powinien pozyskać i przeanalizować informacje o wydanych decyzjach, by możliwe było precyzyjne określenie żądania. Do tego celu służą tryby inne niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności tryb uregulowany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że złożona skarga na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska nie zasługuje na uwzględnienie. Ministrowi nie można bowiem zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku z 10 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Wojewodę [...]. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego skarżący występując z wnioskiem z 10 września 2021 r. nie wskazał jakich konkretnie decyzji stwierdzenia nieważności się domaga. We wniosku wymienił co prawda określone parcele katastrale wskazując, że były one przedmiotem postępowań toczących się przed Wojewoda [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący nie wskazał jednak danych umożliwiających identyfikację decyzji, tj. nie podał jednoznacznie organu, który je wydał, daty wydania decyzji, numeru, przedmiotu. Z analizy wniosku nie wynika też w sposób niebudzący wątpliwości czy dotyczy on jednej czy kilku decyzji oraz czy stosowne decyzje faktycznie zostały wydane. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem Minister Klimatu i Środowiska pismem z 29 września 2021 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braku formalnego wniesionego podania w zakresie żądania, poprzez wskazanie decyzji której/których stwierdzenia nieważności się domaga, tj. jednoznaczne oznaczenie organu, daty wydania, numeru, przedmiotu. W wezwaniu tym wyjaśniono też, że określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o wszczęcie postępowania. Pouczono ponadto, że nieusunięcie braku formalnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zauważyć trzeba, że skarżący mimo wystosowanego wezwania stosownych danych nie podał. W piśmie z 11 października 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżący podniósł, że treść żądania została we wniosku szczegółowo określona, nie pozostawiając wątpliwości co do jego przedmiotu. W tej sytuacji Minister Klimatu i Środowiska zawiadomieniem z 29 października 2021 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu podania z 10 września 2021 r. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Wskazać należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 kpa, jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Powołany art. 64 § 2 kpa stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wskazany w art. 64 § 1 kpa wymóg wskazania przez wnioskodawcę jego adresu) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest po pierwsze rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku. Po trzecie zaś warunkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu. Innymi słowy negatywne konsekwencje z art. 64 § 2 kpa mogą być zastosowane wobec wnioskodawcy tylko wtedy, gdy nie wywiąże się on z treści wezwania. Nie jest natomiast dopuszczalne pozostawienie podania bez rozpoznania obciążonego brakami, jeśli o ich usunięcie strona nie została właściwie wezwana. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie zarzucić Ministrowi Klimatu i Środowiska bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 10 września 2021 r. Nie ulega wątpliwości, że skarżący, mimo prawidłowego wezwania do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku, nie wykonał wezwania organu. Zasadnie zatem Minister zastosował art. 64 § 2 kpa pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Treść żądania musi być przy tym wyraźna i jednoznaczna. W przeciwnym wypadku organ wzywa do jego uzupełnienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym organ nie może sam poszukiwać decyzji, niewskazanych konkretnie przez wnioskodawcę, bowiem to wnoszący podanie ma obowiązek wskazać, która decyzja w jego ocenie jest rażąco wadliwa, a wobec tego domaga się stwierdzenia jej nieważności. Ma to również istotne znaczenie dla oceny legitymacji wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast przeprowadzenie przez organ odpowiednich czynności na podstawie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa dotyczy już toczącego się postępowania, a więc po skutecznym jego wszczęciu. Przepisy te nie mają zastosowania na etapie usuwania braków wniosku i jego precyzowania. Wniesiona skarga na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.