I OSK 1934/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Op 202/07 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym o zwrot renty socjalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od J. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Op 202/07, po rozpoznaniu skargi J. B., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia [...] października 2006 r., nr [...] wydane w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym o zwrot renty socjalnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, działając na wniosek wierzyciela – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, prowadził na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. egzekucję pieniężną w stosunku do J. B. z tytułu nienależnie pobranej renty socjalnej za okres od [...] października 1996 do [...] lipca 2003 r. w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. zobowiązana wystąpiła do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznając, że J. B. wniosła zarzut co do nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przekazał – na podstawie art. 34 § 1 tej ustawy – pismo zobowiązanej wierzycielowi celem zajęcia stanowiska. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu uznał zarzuty J. B. za niezasadne, wywodząc, że pomimo stosownego pouczenia w decyzjach przyznających zasiłek stały (decyzja z dnia [...] sierpnia 1994 r.) i rentę socjalną (decyzja z dnia [...] października 1996 r.) strona nie poinformowała organu o nabyciu z dniem [...] października 1995 r. renty inwalidzkiej. O fakcie tym organ dowiedział się dopiero [...] lipca 2003 r. i dlatego wydał w dniu [...] września 2003 r. decyzję uchylającą wcześniej przyznane świadczenie oraz wezwał stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] października 1996 r. do [...] lipca 2003 r., w wysokości [...] zł. Obowiązująca wówczas ustawa o pomocy społecznej nie przewidywała w kwestii zwrotu należności formy decyzji. Ponieważ sprawa zakończona przyznaniem renty została wszczęta przed wejściem w życie ustawy o rencie socjalnej, to w oparciu o jej art. 27 ust. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy o pomocy społecznej. Na powyższe postanowienie J. B. wniosła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, powołując się na przepisy art. 3 § 1 i art. 2 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), iż podstawą egzekucji administracyjnej są nie tylko obowiązki wynikające z decyzji organów administracji publicznej, lecz także obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisu prawa. W ocenie Kolegium, organ egzekucyjny, do którego wpłynął wniosek J. B. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prawidłowo uznał, iż jego rozpatrzenie – zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy egzekucyjnej – winno być poprzedzone uzyskaniem stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu nieistnienia obowiązku oraz określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko wierzyciela zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. o bezzasadności zarzutów podniesionych przez zobowiązaną. W skardze na powyższe postanowienie J. B. zarzuciła, że doszło do naruszenia prawa poprzez zastosowanie błędnych przepisów, a to ustawy z dnia 27 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, podczas gdy zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające stwierdził, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wywiedziono. Sąd I instancji wskazał, że każde orzeczenie wydane przez organ administracji winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. W szczególności, w sprawach prowadzonych na wniosek strony należy precyzyjnie określić przedmiot postępowania, w tym treść żądania podmiotu wnioskującego wszczęcie postępowania administracyjnego. Uwagi te zachowują aktualność także w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie postępowania związanego z uzyskaniem stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego przez zobowiązaną J. B. zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, i które to postanowienie "służy" niejako innemu postępowaniu, prowadzonemu przez organ egzekucyjny, jedynie właściwy do ostatecznego załatwienia wniosku zobowiązanej z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie badanie treści żądania strony w trybie postępowania w sprawie zarzutów nie jest wyłącznie powinnością organu egzekucyjnego. Choć z normy art. 34 ustawy egzekucyjnej można wyprowadzić obowiązek wierzyciela zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu, to jednak nie oznacza to wcale, by zobowiązany do dokonania takiej czynności wierzyciel był związany kwalifikacją prawną żądania strony dokonaną w sposób dowolny przez organ egzekucyjny. Sąd podkreślił, że w postępowaniach prowadzonych na wniosek strony zakres przedmiotowy sprawy wyznacza treść jej żądania. Rzecz jasna, żądanie to nie może być modyfikowane, czy zmieniane przez rozstrzygające organy, które każdorazowo winny dokonać analizy pisma strony pod kątem jego rozpoznania we właściwym trybie. Kompetencję organu do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczyć mogła jedynie rzeczywista treść żądania strony, a nie kwalifikacja tego żądania dokonana samowolnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przez organ egzekucyjny. Z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 ustawy egzekucyjnej, w szczególności zasady praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 K.p.a.), a także z obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej, wynikała powinność wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy administracji, czy istotnie J. B. zgłosiła zarzuty do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Jedyne bowiem w takim przypadku zasadnym było w ogóle prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Trybu takiego nie przewiduje regulacja art. 59 ustawy egzekucyjnej, a – w ocenie Sądu – istnieje duże prawdopodobieństwo, że J. B. wystąpiła z żądaniem umorzenia postępowania w oparciu o przesłanki tego właśnie przepisu, na co wskazuje nawet pobieżne przeczytanie pisma strony z dnia [...] sierpnia 2006 r. i fakt, że wniosek nie został złożony w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, lecz w jego toku. Uzyskanie wyjaśnień w przedstawionym zakresie ma kapitalne znaczenie dla oceny przedmiotowości postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Zdaniem Sądu zbyt pochopnie potraktowano wniosek J. B. jako zgłoszenie zarzutów z art. 33 ustawy egzekucyjnej. Pomocne w wyjaśnieniu zaistniałych wątpliwości byłoby wystąpienie do strony o złożenie stosownych wyjaśnień, rzeczą strony jest dokładne określenie żądania (wymóg formalny podania – art. 63 § 2 K.p.a.), natomiast powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, iż z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiących m.in. o obowiązku kierowania się zasadą prawdy obiektywnej oraz konieczności zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organy orzekające w sprawie nie zbadały w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą. Dopiero przeprowadzenie czynności, które pozwolą określić przedmiot postępowania, pozwoli organom administracji na zastosowanie prawidłowej, prawnej formy jego zakończenia. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał za zbędne zajmowanie stanowiska w kwestiach merytorycznych i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. uchylił wydane w sprawie postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., polegające na błędnej ocenie prawnej sprawy, poprzez przyjęcie, że postanowienia objęte wyrokiem wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., z powodu nie wyjaśnienia z udziałem strony przedmiotu żądania strony zobowiązanej zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia ani przez Dyrektora MOPR w Opolu, ani przez Kolegium Odwoławcze art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym nie było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając w oparciu o ten przepis Sąd naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Kolegium nie było przeszkody formalnej do orzeczenia przez Sąd co do istoty sprawy. Sąd nie uwzględnił specyfiki postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych, wynikającej z regulacji art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi (§ 1), że zarzuty rozpatruje organ egzekucyjny, po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Zatem wniesienie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 cyt. ustawy, wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności, do którego przeprowadzenia, z odpowiednim zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy egzekucyjnej) zobowiązany jest organ egzekucyjny. W szczególności jeżeli charakter pisma wniesionego przez zobowiązanego budzi wątpliwości organ egzekucyjny powinien wyjaśnić jego rzeczywistą wolę (vide: W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna – teoria i praktyka, Wolters Kluwer Polska sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 312). Zależnie od rodzaju podniesionego zarzutu (art. 34 § 1) organ egzekucyjny jest zobligowany wystąpić do wierzyciela o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. Z powyższego wynika, iż ocena, czy dane pismo strony zobowiązanej zawiera zarzut i jego rodzaju, należy do organu egzekucyjnego. Jeśli organ ten uzna, że zachodzi sytuacja obligująca go do uzyskania wymienionego stanowiska zwraca się o jego wyrażenie do wierzyciela. Wierzyciel, zgodnie z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może w następstwie ww. żądania organu egzekucyjnego, podjąć jedynie dwa rodzaje rozstrzygnięć: stwierdzić niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu, w warunkach art. 34 § 1a cyt. ustawy, bądź zająć stanowisko (negatywne lub pozytywne) co do zarzutu egzekucyjnego (art. 34 § 2 ustawy). Wierzyciel nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym co do przedmiotu żądania strony, z udziałem zobowiązanego, skoro do tych działań uprawniony i zobowiązany jest – jak wskazano – organ egzekucyjny. Zarzuty w tym zakresie kierowane do organu egzekucyjnego nie powinny stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wierzyciel i organ II instancji, naruszyły art. 7 i 77 K.p.a. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zauważyło, że wniosek J. B. z [...] sierpnia 2006 r., jakkolwiek został przez nią określony jako dotyczący umorzenia postępowania egzekucyjnego, zawiera w swej treści, poza wymienionym żądaniem, także wyraźne argumenty wskazujące, iż strona zobowiązana kwestionuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu renty socjalnej. Powyższe wskazuje, co Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., że strona w istocie podniosła zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku oraz określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia [...] września 2003 r., o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stąd trudno zgodzić się z oceną Sądu, że kwalifikacja pisma strony zobowiązanej dokonana przez organ egzekucyjny była dowolna, bowiem była ona zgodna z treścią omawianego pisma. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec przekazania przez Naczelnika US pisma zobowiązanej zawierającego w swej treści zarzuty egzekucyjne, Dyrektor MOPR w Opolu był zobligowany, jako wierzyciel, wskazanymi wyżej przepisami (art. 34 § 1 cyt. ustawy) do zajęcia stanowiska w sprawie zarzutów egzekucyjnych. Fakt, że pismo z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawierało także wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 ustawy egzekucyjnej), podlegający zgodnie z przepisami (art. 59 § 3 i 4 ustawy egzekucyjnej) rozpatrzeniu przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, zdaniem Kolegium Odwoławczego, jest obojętny dla kwestii rozpatrzenia przez wierzyciela zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są, w ocenie Kolegium Odwoławczego, podniesione przez Sąd okoliczności związane z terminem wniesienia zarzutów egzekucyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z § 1 tego artykułu – rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uznać należało za usprawiedliwiony. Jak słusznie stwierdziło w skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonana przez Sąd I instancji ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w wyniku której uznano, że wydane ono zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – z powodu niewyjaśnienia treści żądania strony J. B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie jest prawidłowa. W konsekwencji więc również uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nastąpiło z naruszeniem wskazanego przepisu, bowiem tego rodzaju orzeczenie Sądu może zapaść wyłącznie wówczas, gdy kontrolowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw by stwierdzić, że organy uchybiły przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego co do przedmiotu żądania strony. Pismo zobowiązanej J. B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. uznane zostało przez organ egzekucyjny Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu za zawierające zarzut nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przekazane do wierzyciela Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu na podstawie art. 34 § 1 powołanej ustawy w celu zajęcia stanowiska. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. wierzyciel uznał zarzuty za nieuzasadnione, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu żądania J. B. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Zgodzić należy się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że wierzyciel, do którego organ egzekucyjny przekazał zarzuty egzekucyjne w celu uzyskania stanowiska, o którym mowa w art. 34 § 1 ustawy, jest stanowiskiem organu egzekucyjnego co do kwalifikacji pisma strony związany i nie może we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia rzeczywistej woli strony. Jeżeli charakter pisma zobowiązanego budzi wątpliwości, to na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia woli strony. Wierzyciel zaś, do którego organ egzekucyjny zwrócił się o wyrażenie stanowiska może jedynie – jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie – stwierdzić niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu na podstawie art. 34 § 1a ustawy bądź zająć merytoryczne stanowisko w zakresie tego zarzutu wydając postanowienie, o którym mowa w art. 34 § 2 ustawy. Odmienny pogląd w tym względzie wyrażony przez Sąd I instancji, wywiedziony z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 ustawy egzekucyjnej, jest zbyt daleko idący, nie uwzględnia specyfiki tego postępowania i szczególnej regulacji zawartej w art. 34 tej ustawy, w ramach której wyrażane jest przez wierzyciela stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów. Podnieść dodatkowo należy, że zgodnie z art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie i w tym trybie mogą być korygowane wszelkie ewentualne uchybienia organu egzekucyjnego. Z przedstawionych względów uznać należało skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżony wyrok. Konsekwencją stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszej sprawie jest konieczność oceny przez Sąd I instancji zasadności stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów, jakie wyrażone zostało w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia [...] października 2006 r. Z uwagi na charakter sprawy i sytuację życiową J. B. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 207 § 2 powołanej ustawy, co uzasadniało odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.