II SA/Rz 681/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/301/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 15 marca 2022 r. nr MGOPS.5221.894.35.2021. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/301/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania E. R. (dalej: Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 15 marca 2022 r. nr MGOPS.5221.894.35.2021 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. B. Jak wynika z akt sprawy, 2 listopada 2021 r. E. R. zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2012 r. Decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. nr MGOPS.5222.894.35.2021, Burmistrz [...] odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ze względu na brak spełnienia przesłanki odnoszącej się do momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie do SKO w Rzeszowie, które decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. nr SKO.4111/7/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie przeprowadzając postępowanie, Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że Skarżąca zamieszkuje oddzielnie od matki nad którą sprawuje opiekę, jednak odwiedza ją codziennie, robi zakupy swojej matce, przygotowuje posiłki, robi pranie, zmienia pościel, dba o czystość pomieszczeń w domu. Skarżąca opiekuje się matką, poprzez zapewnienie jej dowozu do lekarza, wykupuje leki, pilnuje aby były zażywane zgodnie z zaleceniami lekarza, pomaga w kąpieli. W okresie jesienno - zimowym przynosi węgiel, drewno i rozpala w piecu. Podczas postępowania administracyjnego, organ I instancji ustalił, że Skarżąca w ostatnich latach nie podejmowała zatrudnienia, natomiast z akt sprawy wynika, że nie pracowała nigdy. Organ I instancji ustalił także, że Skarżąca ma jedną siostrę. Burmistrz [...], decyzją z dnia 15 marca 2022 r. nr MGOPS.5221.894.35.2021 odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że Skarżąca w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, a zakres pomocy sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Ponadto Burmistrz wskazał, że Skarżąca w ostatnich latach nie podejmowała zatrudnienia, a z jej oświadczeń wynika, że nigdy nie pracowała. W związku z powyższym Burmistrz uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. W złożonym wniosku Skarżąca podała okoliczności dotyczące sprawowania opieki, jednak nie wskazała żadnych czynności, które pomogłyby ustalić niemożność podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia z powodu opieki nad matką. Organ I instancji wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przysługującym jedynie za samo sprawowanie opieki, lecz związanym z koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki lub niepodejmowania pracy z tego właśnie względu. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Burmistrz wskazał, że opieka sprawowana nad osobą jej wymagającą powinna mieć charakter trwały, ciągły i osobisty. Nie może być to opieka świadczona nieregularnie, nawet jeżeli jest sprawowana codziennie, gdyż nie może być wykonywana w ograniczonym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania E. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/301/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1b wskazał, że w związku z wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, wskazany przez organ I instancji pierwszy powód, dla którego odmówiono Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi, gdyż przeszkody w tym zakresie nie stanowi moment powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej. Kolegium wyjaśniło, że niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy, gdyż w niniejszej sprawie zasadna jest przesłanka odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia, ze względu na stan zdrowia członka rodziny. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W niniejszej sprawie sprawowana przez Skarżącą opieka nad matką, z uwagi na czas wykonywania czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie wskazujące, że jest w znacznym stopniu osobą niepełnosprawną, jednak nie jest osobą leżącą. Nie wymaga pomocy w takich czynnościach jak karmienie, przebieranie, przeciwdziałanie odleżynom. Z. B. po domu porusza się przy pomocy kuli łokciowych, może samodzielnie siedzieć, korzysta sama z toalety, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków. Osoba wymagająca opieki potrzebuje pomocy w dotarciu do lekarza, a także przy robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, sprzątaniu. Zgodnie z powyższym Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy w konkretnych okolicznościach czas przeznaczony na czynności opiekuńcze nie powinien faktycznie zajmować większej części dnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. R. wskazała, że wydana decyzja jest niesłuszna, gdyż jej matka potrzebuje ciągłej opieki, którą jej zapewnia. Poza nią nikt nie opiekuje się matką, jej siostra nie utrzymuje z matką kontaktu, a sama ma niepełnosprawne dziecko, którym się opiekuje. Skarżąca wyjaśniła, że pomimo, iż jej matka nie jest osobą leżącą to wymaga stałej opieki, gdyż ma problemy z pamięcią i wykonywaniem zwykłych codziennych czynności. Wyjaśniła, że jej matka nie chce opuścić domu, a Skarżąca nie ma możliwości przeprowadzenia się do matki, gdyż w jej domu mieszka teściowa, która również potrzebuje opieki, a także posiada syna w wieku szkolnym, którego wychowuje sama, ponieważ jej mąż nie żyje. Końcowo podniosła, że Organ I instancji zarzucił jej, że nigdy nie pracowała, jednak jest to nieprawda, ponieważ całe życie pracowała w gospodarstwie rolnym i wychowywała dzieci. Natomiast aktualnie nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżąca zwróciła się o pozytywne rozpatrzenie jej prośby. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając skargę w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. W sprawie nie było kwestionowane, że Skarżąca – jako córka jest stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem matki. Fakt legitymowania się przez matkę Skarżącej – Z. B. stosownym orzeczeniem o uznaniu jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym nie był kwestionowany. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sadów administracyjnych wątpliwości nie budzi, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) - przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organy uznały natomiast na etapie ponownego rozpoznania sprawy, że zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia Skarżącej podjęcia zatrudnienia w choćby niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, opieka sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga, aby opieka nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny była sprawowana stale lub długotrwale. Obydwa rodzaje opieki oznaczają pieczę o charakterze ciągłym sprawowaną w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, w zakresie koniecznym i niezbędnym w celu przystosowania niepełnosprawnego do pełnienia ról społecznych, nie wykluczając przy tym możliwości prowadzenia bieżących spraw życia codziennego. Ustalenia wywiadu środowiskowego z 2 marca 2022r. potwierdzają, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z opieką o charakterze stałym i długotrwałym, ponieważ jest ona rozciągnięta w czasie. Jest ona sprawowana codziennie. W trakcie ww. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że matka Skarżącej cierpi na liczne wymienione schorzenia, w szczególności jest po [...], przeszła [...] a pomimo operacji biodra nie doszła do pełnej sprawności i porusza się za pomocą kul łokciowych. W trakcie wywiadu stwierdzono, że matka Skarżącej jest osobą niesamodzielną a bez pomocy drugiej osoby nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować w miejscu zamieszkania. W codziennych czynnościach pomaga jej córka E. R. Należy wskazać, że jednym z kryteriów przyznania znacznego stopnia niepełnosprawności, zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857) jest konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwianiu kontaktów ze środowiskiem. Wobec matki Skarżącej w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] września 2012r. potwierdzono, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na stałą i długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną składają się między innymi czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czyli przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, gdy osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie może sama tych czynności wykonywać, są one bowiem niezbędne do jej codziennego funkcjonowania. Taki zakres opieki wynika z § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, jak i z zasad doświadczenia życiowego. Zatem, zarówno z zasad doświadczenia życiowego jak i woli prawodawcy wynika, że prowadzenie gospodarstwa domowego - w tym przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów są czynnościami niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki i wchodzą w zakres prawidłowo sprawowanej opieki (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 10 lutego 2022r., sygn. akt III SA/Gd 967/21, z 8 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 1203/20; dostępne w bazie CBOSA). Należy bowiem pamiętać, że konieczność sprawowania opieki oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś konieczność udzielania pomocy oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 699/21, dostępny w CBOSA). Należy bowiem pamiętać, co wynika z zasad doświadczenia życiowego, że przy osobach, które są niepełnosprawne, często czynności życia codziennego muszą być wykonywane częściowo lub całkowicie z pomocą osób trzecich. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Na opiekę składają się zarówno czynności związane bezpośrednio z osobą niepełnosprawnego (tj. związane z pomocą w utrzymaniu higieny osobistej), jak i związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Wykonywanie czynności tego rodzaju przez Skarżącą zostało potwierdzone w trakcie wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu ustalenia zawarte w ww. wywiadzie środowiskowym dostarczają informacji, które świadczą o spełnieniu przez Skarżącą przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy również wskazać, że organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego na okoliczność postawionej tezy, że Skarżąca nigdy nie pracowała. Kwestia ta nie może być przedmiotem domniemań organu a winna wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca w odwołaniu podnosiła z kolei, że pracowała w gospodarstwie rolnym a obecnie nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia na etacie z uwagi na opiekę nad matką. Należy pamiętać, ze przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wśród przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienia alternatywnie brak możliwości podjęcia zatrudnienia, lub też konieczność rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na zakres sprawowanej opieki. Zatem przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być sformułowane przez organ I instancji przypuszczenie, że Skarżąca nigdy nie pracowała. Podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być również okoliczność braku możliwość podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji związany będzie oceną prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu co do skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), tj., że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji związany będzie również oceną co do tego, że zakres ujawnionych czynności opiekuńczych świadczy o spełnieniu przez Skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd uznał, że w niniejszej spawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Także organ I instancji naruszył w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443). Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 15 marca 2022 r. nr MGOPS.5221.894.35.2021.