II SA/Wr 174/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn - spr. Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. oraz W. Z., H. R., J. J. oraz A sp. z o.o. z/s w B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] I 2020 r. (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "wojewoda") stwierdził niedopuszczalność odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. (dalej jako "prokurator") od decyzji Starosty G. z [...] IX 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie udzielenia B sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę składowiska odpadów. W uzasadnieniu postanowienia wojewoda wyjaśnił, że odwołanie należało uznać za niedopuszczalne, bowiem prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewoda zaznaczył, że pismo prokuratora zgłaszające udział w postępowaniu wpłynęło do starosty dopiero w dniu [...] IX 2019 r., a więc w dniu wydana decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Co więcej, decyzja ta w tym samym dniu została doręczona wnioskodawczyni. Skoro więc pierwszą czynnością prokuratora było zgłoszenie udziału w postępowaniu już po wydaniu przez starostę decyzji, to nie można uznać, że brał on udział w postępowaniu i że przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania na podstawie art. 188 kpa. Wojewoda powołał przy tym orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy piśmiennictwa wskazując, że prokurator może wnieść odwołanie wyłącznie wtedy, gdy brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonej odwołaniem decyzji. Skargi na powyższe postanowienie wnieśli prokurator oraz R. G., J. J., H. R., W. Z., A sp. z o.o. w B. Prokurator w swojej skardze zarzucił naruszenie art. 183 § 1 i art. 188 kpa oraz wniósł o uchylenie postanowienia w całości. W skardze podkreślono, że zgłoszenie udziału w postępowaniu zostało dokonane pismem z dnia [...] IX 2019 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] IX 2019 r. Biorąc więc pod uwagę obowiązujące w postępowaniu administracyjnym zasady liczenia terminów (zwłaszcza art. 57 § 5 kpa) stwierdzić należy, że zgłoszenie udziału w postępowaniu nastąpiło przed wydaniem decyzji przez starostę. Niezależnie od tego w skardze zaznaczono, że w dniu otrzymania przez starostę zgłoszenia udziału prokuratora w postępowaniu decyzja nie była jeszcze doręczona wszystkim stronom postępowania (doręczenie decyzji gminie W. i Nadleśnictwu G. nastąpiło dopiero [...] IX 2019 r.). Postępowanie zatem nie przeszło nawet do stadium międzyinstancyjnego, czyli okresu od wydania i doręczenia decyzji. W ocenie prokuratora jego zadania ustawowe przemawiają za możliwością zgłoszenia przystąpienia do udziału w postępowaniu jednocześnie z wniesieniem odwołania, tym bardziej, że w świetle art. 183 § 1 kpa zgłoszenie udziału może nastąpić "w każdym stadium" postępowania. Na potwierdzenie takiej oceny w skardze powołano orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem prokuratora nie było więc podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, tym bardziej, że starosta w odpowiedzi na zgłoszenie udziału w postępowaniu doręczył prokuratorowi decyzję (dnia [...] IX 2019 r.) i pouczył go o prawie wniesienia odwołania. Prokurator skorzystał z tego prawa wnosząc odwołania w dniu [...] X 2019 r. R. G., J. J., H. R., W. Z. i A sp. z o.o. w B. w swojej skardze podnieśli szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego dotyczących zarówno kwestionowanego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania jak i decyzji starosty z [...] IX 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. możliwość przystąpienia prokuratora do postępowania administracyjnego na każdym jego etapie, a nadto zwrócono uwagę, że prokurator zgłosił udział w postępowaniu pismem nadanym dnia [...] IX 2019 r., a więc przed datą wydania decyzji przez starostę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji starosty, wstrzymanie wykonania decyzji starosty i przeprowadzenie szeregu dowodów na rozprawie. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z [...] VI 2020 r. uczestniczka B sp. z o.o. we W. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma przedstawiono szeroką argumentację z nawiązaniem do poglądów wyrażonych w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych celem wykazania niezasadności skargi. Podkreślono, że starosta już [...] VII 2019 r. zawiadomił prokuratora o możliwości zgłoszenia udziału w prowadzonym postępowaniu, zaś dopiero [...] IX 2019 r. przed godz. 15:00 wpłynęło pismo prokuratora z [...] IX 2019 r. zgłaszające udział w postępowaniu. Postępowanie jednak w tym dniu było już zakończone i bez znaczenia jest tu regulacja z art. 57 § 3 kpa, gdyż dotyczy ona problematyki obliczania i biegu terminów procesowych, zaś w tym przypadku chodzi o spełnienie warunku. Podkreślono również, że sam fakt doręczenia prokuratorowi decyzji nie tworzy prawa do wniesienia odwołania, skoro w toku postępowania nie zgłosił on swojego udziału. Udziału prokuratora w postępowaniu nie można bowiem domniemywać. Skoro w okolicznościach sprawy prokurator nie zgłosił się do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, to nie nabył uprawnień do wniesienia odwołania. Trafnie więc wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowieniem z 30 VI 2020 r. (II SA/Wr 176/20) tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji starosty z [...] IX 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 23 VII 2020 r. (II SA/Wr 176/20) tutejszy Sąd umorzył postepowanie sądowoadministracyjne w zakresie dotyczącym skargi R. G. z uwagi na jej cofnięcie. Postanowieniami z 26 XI 2020 r. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi prokuratora (sygn. akt II SA/Wr 174/20) oraz sprawy ze skargi J. J., H. R., W. Z. i A sp. z o.o. w B. (sygn. akt II SA/Wr 176/20) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 ppsa oraz prowadzenia pod jedną sygn. akt II SA/Wr 174/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej J. J., H. R., W. Z. i A sp. z o.o. w B. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych złożyli oni odwołanie od decyzji starosty z [...] IX 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednak wojewoda decyzją z [...] I 2020 r. (nr [...]) umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołujący się nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sądowi jednak z urzędu wiadomo, że wyrokiem z 26 XI 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 172/20) uchylono decyzję wojewody z [...] I 2020 r. (nr [...]) umarzającą postępowanie odwoławcze i wskazano na przedwczesność przyjętych przez wojewodę ocen stwierdzających brak statusu stron w postępowaniu. W świetle powyższego nie ma na obecnym etapie podstaw, by odmówić skarżącym legitymacji skargowej do kwestionowania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez prokuratora. Kwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 kpa, według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach sprawy nie wystąpiły jednak podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez prokuratora. W myśl art. 183 § 1 kpa, prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Zgodnie zaś z art. 188 kpa, prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Jak więc wynika z zestawienia art. 183 § 1 i art. 188 kpa prokurator ma prawo wniesienia odwołania, o ile korzysta z prawa do udziału w postępowaniu. Jak słusznie podniesiono w skargach, zgłoszenie udziału w postępowaniu przysługuje prokuratorowi "w każdym stadium postępowania". Nie ma zatem podstaw, by wykluczyć możliwość zgłoszenia przez prokuratora udziału w stadium międzyinstancyjnym. Nie można zgodzić się z przyjętą przez wojewodę tezą, jakoby postępowanie administracyjne przed organem I instancji kończyło się z chwilą wydania (podjęcia) decyzji. Z chwilą tą kończy się co najwyżej merytoryczny etap postępowania pierwszoinstancyjnego, choć należy zasygnalizować, że organ na tym etapie nie jest nawet związany własną decyzją, co wynika wprost z art. 110 § 1 kpa. Z formalnego punktu widzenia postępowanie kończy się dopiero z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego zaś czasu organ I instancji kontynuuje istotne czynności procesowe związane chociażby z koniecznością uzewnętrznienia decyzji (doręczenia, ogłoszenia, weryfikacja prawidłowości doręczeń). Mogą również nastąpić czynności związane z uzupełnieniem czy sprostowaniem decyzji na zasadzie art. 111 kpa, czy wreszcie czynności wywołane wniesieniem odwołania (zawiadomienie stron o odwołaniu – art. 131 kpa, rozważenie autokontroli - art. 132 kpa, przesłanie odwołania do organu wyższego stopnia – art. 133 kpa). Są to czynności niewątpliwie procesowe, prawnie doniosłe, regulowane przepisami kpa i realizowane w ramach konkretnego postępowania. Nie można więc uznać, że zgłoszenie przez prokuratora swojego udziału na takim etapie postępowania jest nieskuteczne i nie mieści się w ustawowym uprawnieniu prokuratora do udziału "w każdym stadium postępowania". W konsekwencji Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że uprawnienia prokuratora z art. 183 § 1 kpa obejmują również tzw. stadium międzyinstancyjne, czyli okres od wydania i doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej do czasu złożenia odwołania przez uprawniony podmiot lub ostateczności tej decyzji (wyrok NSA z 3 II 2009 r., I OSK 272/08, CBOSA). Zwrócono tam m.in. uwagę, że skoro strona, pominięta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ma prawo do wniesienia odwołania, z zachowaniem terminu przysługującego stronie uczestniczącej w takim postępowaniu, to analogicznie powinna być postrzegana sytuacja w przypadku prokuratora. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że z chwilą zgłoszenia przez prokuratora udziału w postępowaniu decyzja starosty nie była ostateczna. Starosta otrzymał zgłoszenie udziału w postępowaniu dnia [...] IX 2019 r., tj. na etapie realizowania czynności procesowych związanych z doręczaniem decyzji stronom postępowania. Zasadnie zatem starosta poszerzył krąg odbiorców decyzji, doręczając ją także prokuratorowi, jako uczestnikowi postępowania na prawach strony. W rezultacie prokurator uprawniony był także do wniesienia odwołania. Należy też zwrócić uwagę, że powoływane przez wojewodę jak i przez uczestniczkę postępowania orzeczenia sądów administracyjnych, mające w założeniu służyć wsparciu tezy odmiennej, wydane zostały na kanwie innych stanów faktycznych. Dotyczyły bowiem spraw, w których prokurator albo w ogóle nie zgłosił swojego udziału w sprawie (ograniczając się np. wyłącznie do wniesienia odwołania) albo też treść jego wcześniejszych pism budziła istotne wątpliwości. Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy prokurator niewątpliwie pismem z dnia [...] IX 2019 r. zgłosił swój udział w postępowaniu, zaś pismo to starosta otrzymał w toku postępowania, a więc przed upływem terminu, w którym decyzja stała się ostateczna. Z powyższych względów wojewoda nie miał podstaw do uznania, że odwołanie prokuratora było niedopuszczalne. Zaskarżone postanowienie naruszyło zatem istotnie art. 134 kpa, co obligowało Sąd do jego uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Nawiązując zaś do pozostałych zarzutów i wniosków skargi wniesionej przez J. J., H. R., W. Z. i A sp. z o.o. w B., Sąd wyjaśnia, że niniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie kontroli postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez prokuratora. W związku z tym bezprzedmiotowe są zarzuty i wnioski skargi kwestionujące legalność decyzji starosty udzielającej pozwolenia na budowę. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa.