II SA/Kr 1326/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta Nowy Sącz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022 r. znak sprawy SKO-ZP-415-124/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2022 r. znak sprawy SKO-ZP-415-124/22, uchylono decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 21 kwietnia 2022 r. znak WAU.RU.6730.187.2021.TW o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji sprzeciw złożyło Miasto Nowy Sącz, swoją legitymację skargową wywodząc z faktu, że jest ono właścicielem działek, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Nowego Sącza występuje w kilku rolach. Gdyby przyjąć, że Prezydent, będący organem wydającym przedmiotową decyzję, nie ma prawa występować w postępowaniu jako strona w zakresie nieruchomości stanowiącej własność Miasta Nowego Sącza, to miasto byłoby wówczas pozbawione możliwości obrony swoich praw. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o odrzucenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność sprzeciwu może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi (sprzeciwu) przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, gdyż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyrok NSA z 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273; wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, wyrok NSA z 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11). Zwrócić również należy uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela, zajęte w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19. W orzeczeniu tym wskazano, że "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Wskazał także, iż "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa". W uchwale tej skład 7 sędziów NSA za nadal aktualną uznał tezę, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". W uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. wskazano ponadto, że nie można podzielić poglądu, iż prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów". Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie właścicielem działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest Miasto Nowy Sącz, jednakże Prezydent Miasta Nowego Sącza jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym Miasto Nowy Sącz nie może wnieść skutecznie odwołania od wydanej przez siebie decyzji, ani sprzeciwu od kasacyjnej decyzji Kolegium. Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto mogłoby występować w takiej sprawie jednocześnie jako strona oraz organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wbrew zarzutom sprzeciwu nie pozbawia to miasta możliwości ochrony interesu prawnego, wszelkie względy w tym zakresie organ miał prawo i obowiązek uwzględnić na etapie wydawania decyzji. Mając na uwadze powyższe, sprzeciw podlegał odrzuceniu, o czy orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.