II OSK 858/20

SENTENCJA Dnia 22 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 796/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwały stanowiącej odpowiedź na skargę radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 796/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi Gminy [...] (skarżąca) uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwały stanowiącej odpowiedź na skargę radnego, zwrócił skarżącej kwotę 300 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda Małopolski i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu podniósł, że dokonując oceny legalności uchwały Rady Gminy ocenił czy z zawartych w tym uzasadnieniu treści wynika bezzasadność zarzutu postawionego w skardze, co w jego ocenie, stanowi istotną różnicę między postępowaniem nadzorczym, do którego zobowiązany był Wojewoda, a postępowaniem, w którym miałby rzekomo ocenić zasadność bądź bezzasadność skargi. Zaznaczył, że organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających w stosunku do działań Wójta, nie zwracał się do niego o wyjaśnienia i nie oceniał jego działań, a jedynie ocenił czy przedstawione w uzasadnieniu uchwały Rady argumenty pozwalają na uznanie skargi za bezzasadną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 238 § 1 k.p.a. uznając, że skoro uchwała posiada takie elementy jak uzasadnienie faktyczne i prawne to jest ona już na podstawie tego faktu zgodna z prawem. Zwrócił uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne. W jego ocenie samo chybione jest stanowisko, że umieszczenie uzasadnienia wypełnia dyspozycję art. 238 § 1 k.p.a. i wyklucza dalszą jego ocenę z uwagi na to, iż postępowanie skargowe, o którym mowa w Dziale VIII k.p.a., jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Podniósł, że takie stanowisko skutkuje pozornym nadzorem nad uchwałami, tym samym wyłącznie przedstawienie takich argumentów, z których wynikać będzie bezzasadność zarzutów skarżącego uznane może być za spełnienie przez uchwałę wymogów, o których mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu uchwały Rada nie podała żadnych argumentów, z których wynikałaby bezzasadność skargi radnego na Wójta Gminy, zatem nie spełniła wymogów zawartych w art. 238 § 1 k.p.a. i to naruszenie tego przepisu stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności tej uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazała, że słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ II instancji stwarza wyłącznie pozory jakoby Rada w sposób niewłaściwy uzasadniła podjętą uchwałę w sprawie wniesionej skargi, gdy tym czasem zmierza on wyłącznie do kontroli merytorycznej uchwały, co jednak pozostaje poza jego kompetencjami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, to jest art. 238 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Pamiętać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a co za tym idzie stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz podać jak przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r. sygn. II OSK 16/05, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04). O ile w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na czym polegała błędna wykładnia art. 238 § 1 k.p.a. dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to nie zawiera ono wyjaśnienia w jaki sposób zakwestionowany przepis powinien zostać wykładany. Pośrednio z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować można jedynie, że uzasadnienie uchwały powinno podlegać kontroli pod względem zasadności przedstawionej w nim argumentacji, to jest czy z treści zawartych w uzasadnieniu uchwały wynika bezzasadność zarzutów skarżącego. Podkreślić należy, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji błędnie uznał, że skoro uzasadnienie znajduje się w uchwale to już sam fakt jego zamieszczenia skutkuje wypełnieniem dyspozycji z art. 238 § 1 k.p.a., co wyłącza dalszą ocenę uzasadnienia przez organ nadzoru z uwagi na fakt, że postępowanie skargowe, o którym mowa w Dziale VIII k.p.a. jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Powyższe twierdzenie nie odpowiada wywodom zawartym w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę nie tylko na okoliczność, że w uchwale Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. zostało zawarte uzasadnienie, ale także podkreślił, że zawiera one takie elementy jak stan faktyczny, jak i uzasadnienie prawne obejmujące przytoczenie przepisów prawa i przegląd orzeczeń sądów administracyjnych. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w ocenie Sądu I instancji dla spełnienia warunku z art. 238 § 1 k.p.a. wystarczy samo zawarcie uzasadnienia. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie organu, że uzasadnienie to powinno podlegać kontroli także pod względem zasadności przytoczonej w nim argumentacji. Taka kontrola zmierzałaby faktycznie do oceny merytorycznej zasadności podjętej uchwały. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy uznała, że z uwagi na udzielenie odpowiedzi na zapytanie radnego skarga jest niezasadna. Natomiast Wojewoda wywodzi, że o zasadności skargi przemawia fakt nieudzielenia odpowiedzi w 14-dniowym terminie. Faktycznie więc wywody skargi kasacyjnej nie zmierzają do wykazania naruszenia art. 238 § 1 k.p.a., ale merytorycznej oceny rozstrzygnięcia podjętego w uchwale Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2019 r. Zauważyć przy tym należy, że sam skarżący kasacyjnie nie kwestionuje okoliczności, że uchwała podejmowana w tym trybie nie podlega kontroli merytorycznej, dotyczącej oceny materii sprawy będącej przedmiotem skargi. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.