II OSK 3125/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 193/18 w sprawie ze skargi A.Sz. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. sygn. IV SA/Gl 193/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA") oddalił skargę A.Sz. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. (dalej: "PPIS") decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 21 poz. 1263, dalej: "ustawa") w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, dalej: "rozporządzenie"), nie stwierdził u Skarżącej choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 KHz, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917). Podstawę wydania decyzji stanowiły orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., nr [...] z dnia [...] 2015 r. (dalej: "WOMP") oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., nr [...] z dnia [...] 2015 r. (dalej: "Instytut") o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oraz ocena narażenia zawodowego. Skarżąca w latach 1972-1978 pracowała na stanowiskach, gdzie nie występowało narażenie zawodowe na hałas. Następnie była zatrudnienia w szkole podstawowej w charakterze nauczyciela wychowania fizycznego w okresie od 1983 do czerwca 2009 w pełnym wymiarze czasu pracy (18 godzin na tydzień) oraz w okresie od września 2009 r. do sierpnia 2011 r. w wymiarze ½ etatu (9 godzin/tydzień). Ponadto, pracowała w godzinach ponadwymiarowych od 1983 r. do 1999 r. średnio 5 godzin na tydzień oraz prowadziła zajęcia SKS, od 1999 r. do 2009 r., od 2 do 6 godzin na tydzień. Pracodawca nie przeprowadzał badań i pomiarów hałasu na stanowisku pracy nauczyciela. W związku z tym do oceny narażenia zawodowego posłużono się danymi literaturowymi publikowanymi w prasie fachowej przez Centralny Instytut Ochrony Pracy - Państwowy Instytut Badawczy oraz Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w K.. Na tej podstawie organ przyjął, że Skarżąca pracowała w narażeniu na hałas, jednak brak jest podstaw do twierdzenia z wysokim prawdopodobieństwem, że warunki pracy stwarzały ryzyko trwałego odbiorczego ubytku słuchu. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono u Skarżącej istnienie niedosłuchu odbiorczego o przewadze lokalizacji ślimakowej. Jednak stwierdzony stan narządu słuchu nie spełniał określonych w wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostycznych ze względu na brak wielkości ubytków słuchu oraz nietypowy dla działania hałasu przebieg krzywych progowych, tj. duże ubytki słuchu na podobnym poziomie dla wszystkich częstotliwości z zakresu 0,5 do 3 kHz i dlatego nie uzasadniał rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Za nie przyjęciem zawodowej etiologii schorzenia przemawia też brak udokumentowanej pracy w warunkach narażenia zawodowego na hałas stwarzający ryzyko powstania zawodowego uszkodzenia słuchu, który nie daje podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego między niedosłuchem, a warunkami pracy zawodowej. Rozstrzygnięcie to, decyzją z dnia [...] 2015 r., zostało utrzymane w mocy przez PWIS, natomiast WSA wyrokiem z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1106/15, uchylił przedmiotową decyzję. W wytycznych WSA nakazał dokonanie wnikliwej analizy narażenia zawodowego Skarżącej oraz rzetelną ocenę warunków wykonywanej pracy a także, w miarę potrzeb, uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i uzyskanie uzupełniającej opinii Instytutu, w oparciu o wyniki dotyczące narażenia zawodowego, analizę dokumentacji medycznej, w tym przedstawionych przez Skarżącą audiogramów. Ponownie rozpatrując odwołanie PWIS decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2015 r. Wskazał, że stwierdzony na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej stan narządu słuchu Skarżącej nie spełnia określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych zawodowego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem ze względu na wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym lewym poniżej 45dB. W skardze Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") i przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 235¹ Kodeksu pracy. Podniosła, iż zaskarżoną decyzję oparto na ustaleniach faktycznych mających źródło w opinii biegłego sporządzonej w oparciu o badania wykonane w miesiącu maju 2015 roku mimo, że opinia datowana jest na dzień 13 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę, PWIS wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że organ odwoławczy trafnie wskazał, że jest związany treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. Organy inspekcji sanitarnej oparły decyzje na orzeczeniach lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, sporządzonych przez WOMP (nr [...] z dnia [...] 2015 r.) i Instytut (nr [...] z dnia [...] 2015 r.) oraz uzupełniającym orzeczeniu Instytutu z dnia [...] 2016 r., jak również na nowo dokonanej ocenie narażenia zawodowego, uzupełnionej o informacje dotyczące narażenia zawodowego Skarżącej. W uzyskanej po przywołanym wcześniej wyroku WSA opinii uzupełniającej wyjaśniono, iż pomimo aktualnie potwierdzonego narażenia na hałas nie znaleziono uzasadnienia dla przyjęcia co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem (a tym bardziej bezspornie) zawodowej etiologii schorzenia występującego u Skarżącej. W sprawie we wszystkich wydanych orzeczeniach i opiniach jednostki orzecznicze wskazały, że ubytek słuchu nie mógł powstać w wyniku narażenia na hałas, chociaż Skarżąca pracowała w warunkach związanych z narażeniem na hałas do 2011 r., a zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej zostało dokonane w dniu 22 października 2012 r. Przeciwko przyjęciu zawodowej etiologii niedosłuchu przemawia nietypowy dla pohałasowego uszkodzenia słuchu przebieg krzywych progowych. Wykluczając taką etiologię choroby, z punktu widzenia obowiązujących przepisów, jednostki orzecznicze nie były zobowiązane do prowadzenia dalszych badań w celu ustalenia przyczyny choroby. W konsekwencji ustalono, że Skarżąca do 2011 r. była narażona na hałas i cierpi na znaczny ubytek słuchu, który ujawnił się w czasie, w którym nie pracowała zawodowo. Stąd schorzenia tego nie można uznać za chorobę zawodową. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł podjąć innej decyzji, niż o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, jak też nie miał podstaw do kwestionowania wartości dowodowej wydanych w sprawie orzeczeń właściwych jednostek. W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 7 i art. 77 K.p.a. W ocenie Skarżącej, naruszenie tych przepisów polegało na tym, że PWIS oparł zaskarżoną decyzję na ustaleniach faktycznych mających swoje źródło w opinii biegłego sporządzonej w oparciu o badania wykonane w maju 2015 roku, chociaż opinia jest datowana na 13 grudnia 2016 roku. Poza tym, badania były wykonywane w złych warunkach, nieakustycznych pomieszczeniach, przy użyciu przestarzałego sprzętu i nieprzychylnym nastawieniu personelu medycznego wykonującego badania, a wyniki oscylowały w granicach błędu. Dlatego nie można uznać wykonanych badań za miarodajne ani stwierdzić, że sporządzenie opinii w ten sposób stanowiło wypełnienie dyspozycji WSA, w myśl art. 153 P.p.s.a. Zdaniem Skarżącej, dowód ten winien zostać przeprowadzony ponownie, bowiem zaskarżona decyzja została w całości oparta na opinii biegłego sporządzonej w oparciu o nieaktualne badania lekarskie. Wobec tego organ nie był w stanie na tej podstawie ustalić stanu faktycznego sprawy. Podkreślono, że w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. głównym obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. To nie biegły rozstrzyga sprawę, lecz organ i w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sporządzonej opinii, winien przeprowadzić dowód z opinii innego biegłego. Tym samym nie sposób się zgodzić się z WSA, jakoby organ był związany treścią orzeczenia lekarskiego i nie mógł dokonać jego negatywnej oceny. Na wstępie należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a. a jedynie kontroluje czy to organy przepisów tych nie naruszyły w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a.). Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej powołane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oparte tylko na przepisach K.p.a. są wadliwie skonstruowane. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga powiązania przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy P.p.s.a. stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Pomimo braku powiązania przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (P.p.s.a.), mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), Naczelny Sądy Administracyjny dokonał oceny postawionego zarzutu i odniósł się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Zasadnie skarga kasacyjna wskazuje na art. 153 P.p.s.a. i wynikające z tego przepisu "związanie" organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, które wyrażone zostały w wyroku sygn. IV SA/Gl 1106/15. Przypomnieć więc należy, że uwzględniając skargę w tej sprawie WSA stwierdził: "przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ orzekający przeprowadzi wnikliwą analizę narażenia zawodowego skarżącej i w miarę potrzeb uzupełni materiał dowodowy w tym zakresie, a następnie uzyska uzupełniającą opinię Instytutu (...) w oparciu o wyniki dotyczące narażenia zawodowego, analizę dokumentacji medycznej, w tym przedstawionych przez skarżącą audiogramów, w której wyjaśnione i wyczerpująco uzasadnione zostaną kwestie wskazane w motywach niniejszego wyroku. Dopiero na gruncie tak dokonanych ustaleń powinna być wydana stosowna decyzja, której uzasadnienie winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a." Oceniając realizację tych wytycznych WSA naprowadził, że wykonano nową ocenę narażenia zawodowego uzupełnioną o informacje dotyczące narażenia zawodowego Skarżącej. Zwrócono się również do Instytutu o opinię uzupełniającą (orzeczenie z dnia 13 grudnia 2016 r.). W opinii tej wskazano, że pomimo potwierdzonego narażenia na hałas nie znaleziono uzasadnienia dla przyjęcia - co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem - zawodowej etiologii schorzenia występującego u Skarżącej. W opinii zwrócono również uwagę, że Skarżąca nie pracuje zawodowo od 2011 roku i od tego czasu nie jest narażona na działanie hałasu, jako czynnika mogącego powodować powstanie choroby zawodowej. W konsekwencji WSA przyjął, że w sprawie wyjaśniono należycie stan faktyczny i dokonano całościowej oraz wyczerpującej oceny opinii sporządzonych przez uprawnione jednostki orzecznicze oraz oceniono narażenie zawodowe Skarżącej. Tym samym, zdaniem WSA, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wykonano wytyczne zawarte w wyroku wydanym w sprawie sygn. IV SA/Gl 1106/15. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela i stwierdza, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sygn. IV SA/Gl 1106/15 zostały wykonane. Wykonanie wytycznych oznacza, że nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skargi kasacyjnej kwestionujące wyniki badań Skarżącej z argumentacją, jakoby warunki podczas badań były niewłaściwe a sprzęt, na którym badanie wykonano, był przestarzały. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to teza gołosłowna, w żaden sposób nieuprawdopodobniona, nie mówiąc już, że nie została poparta jakimkolwiek dowodem. Jeśli chodzi natomiast o datę przeprowadzenia tych badań (maj 2015 r.) w powiązaniu z opiniami Instytutu, w tym opinią uzupełniającą z grudnia 2016 r. wskazać należy, że wobec ustania zatrudnienia Skarżącej w 2011 roku i tym samym ustania narażenia na hałas, odstęp czasowy pomiędzy datą badania i datą opinii nie miał żadnego wpływu na treść orzeczenia Instytutu. W przypadku bowiem choroby zawodowej objętej poz. 21 Wykazu chorób zawodowych (obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz), okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, wynosi 2 lata. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.